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非银行支付机构客户备付金监管现状和优化路径

添加时间:2022-05-27 14:18

  数字经济重塑了全球商品交易的内在运行逻辑。相较于传统银货两讫的线下交易,线上交易通常因交易双方债务履行的时空差异而增加了交易风险。鉴此,兼具交易信用保障和资金结算功能的非银行支付机构,即市场通常所说的第三方支付机构应运而生。该类机构提高了商品流通效率,改善了人民福祉,促进了经济繁荣,已成为线上交易的重要基础设施(周俊文、党建伟等,2019)。随着在线交易量的迅猛增长,非银行支付机构的货币资金流动也呈指数级增长。由于资金流入、流出之间存在一定的时间差,总有一部分资金会留存在非银行支付机构账户中,通常被称为“沉淀资金”或客户备付金(闫海和刘闯,2013)。2020年,商银信支付服务有限责任公司(下称“商银信支付”)因涉挪用备付金、为非法集资平台直接提供支付结算服务等十六项违规,合计被罚没1.16亿元。此前,也有多家支付机构因备付金违规、反洗钱等问题收到了高额罚单。因此,在互联网经济快速发展的今天,加强客户备付金监管已迫在眉睫。为了防止备付金的挪用、滥用,人民银行打出了集中存管和断直连1的监管“组合拳”。但目前学界对于上述两项措施的效果、引发的新问题、可能转变的监管方向等问题缺乏跟进研究。

  主要发达经济体对非银行支付机构的监管目标是一致的,即保证第三方支付体系风险可控、便捷高效、权责统一,从而促进经济和金融可持续发展和创新(徐超,2013;周俊文、党建伟等,2019)。客户备付金存在的现实风险,在微观层面主要是非银行支付机构挪用、滥用客户备付金而造成消费者权益受损等不良后果(张彬,2014;王轶玮,2020);在宏观层面则主要表现为可能引发金融系统结构性风险,即货币创造风险和外部性风险(杨彪和李冀申,2012;徐宪红和韩瑞芳,2019)。由于非银行支付机构利用“算法-大数据”等技术手段提供了金融基础性服务,因此多数学者认为,要对其进行便捷高效的监管,监管部门同样需要借助于技术手段(徐宪红和韩瑞芳,2019;方丽娟和何小平,2020;陈游,2021)。这是由于借助技术手段能够在实现信息对称的同时,在监管程序上实现事前监管,从而达到高效便捷的监管目的。本文亦赞同此类观点。此外,客户备付金的监管仍然存在立法层级低的问题(胡娟、杜晓燕等,2018),对客户备付息的归属及监管也存在逻辑自洽性问题(杜亚涛和董佳佳,2015;苏盼,2017)。

  总体看,上述研究为本文提供了可资借鉴的较好基础,尤其是在监管目标层面提出了较为明确的思路。但现有研究在三方面仍有待突破:(1)将客户备付金定位为保管合同标的物有悖于“占有即所有”的货币归属一般规则,也难与非银行支付机构控制、结算客户备付金的实践规则以及监管机构的现行监管措施形成理论自洽。(2)在人民银行实施“断直连”监管手段之后,网联已经能够在事中监管层面乃至事前预警层面发挥监督作用,理论上,微观层面的挪用、滥用风险以及宏观层面的货币贬值风险已不复存在。然而这也带来了新的问题:客户线上交易形成的数据能否在金融行业流动以及如何流动?人民银行的集中存管措施在高效开放的金融市场中能否成为常态化措施,如果不能或后续逐步又放开集中存管,又该运用何种监管手段?(3)将客户备付金的监管主要置于《中华人民共和国中国人民银行法》(以下简称《人民银行法》)框架内,难以形成“公法-私法”相互连通的多层次监管局面,一些严重破坏社会金融秩序的行为难以纳入刑法规制范畴。本文立足于客户备付金法律属性的新定位,尝试突破上述自洽性障碍,并为强化客户备付金监管提出综合施策建议。

非银行支付机构

  一、非银行支付机构客户备付金的现实风险与监管演变

  (一)直连模式下非银行支付机构客户备付金的现实风险

  备付金原指商业银行存放在中央银行超过法定存款准备金率的款项。随着市场交易,尤其是互联网交易的快速发展,出于交易便捷与交易安全的双重考量,消费者将备用支付的资金存入非银行支付机构,消费完成后,由非银行支付机构负责结算,由此产生了客户备付金。非银行支付机构通过备付金制度在素未谋面的消费者和商家之间搭建起在线交易的“信用安全港”,既去除了消费者对自身支付货款或报酬后商家不发货或不提供服务的忧虑,也解决了商家发货或提供服务后向消费者催收货款或报酬的不便。

  然而,非银行支付机构与商业银行的直连模式(以下简称“直连模式”)也为非银行支付机构挪用客户备付金、逃避监管创造了可能性,由此可能在微观层面侵害消费者和商家的权益;在宏观层面引发货币创造效应和外部性风险,并影响金融秩序的稳定。直连模式又被称为“反接”。由于其主要通过非银行支付机构在不同银行间开立备付金账户,付款人与收款人账户隶属于不同银行,因而在消费者支付客户备付金时,商业银行只需“清算”付款人与非银行支付机构之间的账户差异即可;而在商户接受客户备付金时,收款银行也可以同样操作。由于非银行支付机构并未在银行开立二级明细账户,商业银行和人民银行只能看到两笔同行转账业务,类似于从微信账户提现或向微信账户充值,商业银行和人民银行根本无从得知其本质是否为跨行汇款。这最终会造成客户备付金游离于人民银行监管范围之外,大大提升了对洗钱等违法行为的监管难度。

  在微观层面,以浙江易士案例为例,经人民银行执法检查确认,该机构通过向客户赊销预付卡、虚构后台交易等方式,大量挪用客户备付金,最终导致其资金链断裂,消费者预付卡无法使用,权益严重受损。

  在宏观层面,挪用、滥用客户备付金容易影响金融市场的稳定并形成外部性风险。在现行网络交易模式中,为了便于结算,消费者将价款转移至非银行支付机构账户作为客户备付金,待交易节点发生时(如收货或退款等),由非银行支付机构直接向各大银行结算。如此,非银行支付机构一定程度上取代了人民银行授权或控制下的清算系统2(杨彪和李冀申,2012)。一方面,客户备付金处于人民银行的流动性监管盲区,客户备付金可能为金融市场上的违法违规行为提供便利通道。如果非银行支付机构得不到有效监管,则市场上就可能产生诸多违法违规行为,如洗钱、套现、挪用备付金等(徐宪红和韩瑞芳,2019)。由于非银行支付机构与商业银行之间存在复杂的资金链关系,在极端情况下,小范围的信用风险还可能引发整个支付体系的系统性风险(杨彪和李冀申,2012),从而影响金融市场的稳定。另一方面,如果大量非银行支付机构未尽结算义务,随意挪用、滥用消费者备付金,则容易造成消费者无法使用备付金完成支付,从而产生线上商品交易市场的信用风险即金融风险的外溢效应。

  (二)对非银行支付机构客户备付金监管的演变

  基于直连模式带来的风险,人民银行通过设立非银行支付机构网络支付清算平台(以下简称“网联”)切断了非银行支付机构与商业银行的直接联系。网联成立后,支付机构与商业银行开展的业务被迁移至网联平台处理,非银行支付机构的资金流动必须通过网联平台清算。根据《非银行支付机构客户备付金存管办法》(以下简称《2021存管办法》),非银行支付机构只能在一个商业银行开立一个备付金账户,且客户备付金适用集中存管规则。非银行支付机构请求网联转账时,网联保存交易信息后,将请求转给相应的银行;银行成功扣款并通知网联,网联再传输给非银行支付机构显示支付成功,交易遂告完成。网联模式下的交易受到了人民银行的全程监督,备付金的来源、去向、存管都能得到清晰的监控。至此,微观上非银行支付机构挪用、滥用备付金以致消费者和商户权益受损的风险,以及宏观上破坏金融秩序的风险大幅降低。

  然而在网联模式下,备付金不再沉淀在支付机构,而是由人民银行集中统一存管,这也导致众多中小型支付机构难以通过备付金获取利息。鉴此,为激发非银行支付机构的积极性,人民银行决定于2019年8月1日至2022年7月31日,按照0.35%的利率计算备付息。

  无论是直连模式还是网联模式,备付金和备付息的法律属性和利益分配一直是理论上和实践中的难点问题,尚未形成统一定论。此外,根据国际通行做法,各国央行并未对备付金进行集中存管。中国人民银行对备付金集中存管源于直连模式下不甚清晰的资金流动和事后监管法律依据不完善;从长远来看,在开放、高效的市场环境中,人民银行对备付金还会逐步放开集中存管措施。理论上,网联能够清晰地看到支付平台的交易信息,平台挪用、滥用备付金的风险会大大降低,依据比例原则并不需要对客户备付金进行集中存管。而在脱离备付金集中存管的模式下,备付金的监管路径将依据网联的大数据进行事中监管,在完备的法律体系中进行事后监管,因此,建立完善的备付金法律体系十分必要。因为“有效金融监管要求谦抑性……一国金融私法是否完善从某种程度而言决定了金融监管的边界……具体而言,应允许私人主体自身通过合同法、担保法、信托法、破产法等制度安排,实现对金融风险的承担”(宋晓燕,2020)。因此,要尽快完善金融私法的建设,并实现金融私法与金融公法的有效衔接。

  在传统的直连模式下,商业银行和非银行支付机构之间容易产生数字鸿沟和信息孤岛,商业银行无法全面了解客户,进而无法通过大数据分析为客户提供更全面有效的金融服务,不利于金融行业的发展。目前的痛点在于这些数据如何才能实现正向流动,传统的规制手段一般将其作为数据治理权的划分问题来看待;此外,网联获得用户的数据是否能够允许金融机构直接使用,又涉及到个人隐私、非银行支付机构与商业银行之间的竞争关系,以及金融行业创新发展等公共利益之间的冲突与协调问题。

  二、非银行支付机构客户备付金现行监管模式的潜在问题

  (一)客户备付金法律权属不明

  人民银行2013年发布的《支付机构客户备付金存管办法》(以下简称《2013存管办法》)第四条规定,任何单位和个人不得擅自挪用、占用、借用客户备付金,不得擅自以客户备付金为他人提供担保。《2021存管办法》沿袭了原有规定。

  我国理论界和实务界一般均将“客户备付金”视为“保管合同标的物”(苏盼,2017);人民银行也依据《2021存管办法》对客户备付金实施集中存管制度。理论上,人民银行集中存管作为保管合同标的物的备付金足够安全,且从源头上规避了客户备付金在微观层面的被挪用风险和在宏观层面的金融系统性风险。然而,在具体的监管措施上,人民银行在通过网联支付平台接管所有网上支付业务的同时,也中断了支付机构与银行之间的关联,不仅监督非银行支付机构对保管义务的履行,也监督其转移支付行为,将非银行支付机构的清算、结算业务均纳入了直接监督,这显然已超出保管关系的适用范围。鉴此,需要厘清备付金的法律属性,为监管行为的实施提供法理依据。

  (二)客户备付息分配制度缺失

  据报道,为进一步完善备付金集中存管政策,人民银行已决定将非银行支付机构的备付金以0.35%的年利率按季结息,并从中计提10%作为非银行支付行业的保障基金3。基于资金时间价值,人民银行应当对备付金及时结息。而在目前网络购物生态环境下,这又会产生另一个问题——支付机构是否应当及时将备付金所结算的“备付息”返还给客户?

  消费者利益说认为,消费者享有备付金的所有权,理论上客户备付息作为法定孳息应当由所有人即消费者获得(张春燕,2011);机构利益说认为,如果备付息归属于客户,,一则支付机构因存在吸收存款嫌疑而主体不适格,二则利息返还客户存在操作难度,还将削弱支付机构的利润空间(劳佳迪,2014)。实践中,在未实行集中缴存中央银行制度前,客户的备付息是由支付机构占有的。关于此类备付息的归属,学界仍未形成统一定论。

  (三)客户备付金监管立法层级较低

  目前,我国仅在《2021存管办法》这一部门规章中规定了滥用备付金的具体条款。实践中,就该问题的解决,人民银行除依据《2021存管办法》外,还依据《人民银行法》第32条、第46条的规定4。而根据《人民银行法》第32条第8款的规定,客户备付金相关操作不能算作“执行有关清算管理规定的行为”,因为清算行为是由网联做出的。

  《人民银行法》第32条赋予人民银行金融监督权,其立法意图旨在维护、调控货币供应量的稳定。挪用、滥用客户备付金影响了货币流动性,属于人民银行的监管范围。但由于客户备付金并不完全契合现行《人民银行法》第32条列举的九种情形5,而《2021存管办法》却依照《人民银行法》第32条及46条对非银行支付机构进行处罚,从而产生了下位法与上位法相抵触的情形:下位法以参照、准用等方式,扩大或者限缩了上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件(刘志刚,2014)。

  因此,《2021存管办法》与《人民银行法》难以完全达成监管目的,而单独适用《2021存管办法》还面临立法层级较低的尴尬处境。

  (四)滥用客户备付金的法律责任仍有漏洞

  我国对非银行支付机构挪用、滥用客户备付金及备付息的行为并未建立起完善的法律体系。《2021存管办法》虽依据《人民银行法》第32条和46条规定了客户备付金的监管措施;但由于非银行支付机构滥用或挪用客户备付金难以归入《人民银行法》第32条规定的监管范围,因而存在上位法与下位法的抵触情形。所以,滥用备付金行为的法律责任仍处于缺失状态。

  此外,即便非银行支付机构挪用、滥用备付金的行为能够纳入《人民银行法》第32条列举的情形,仅从私法角度对其挪用、滥用客户备付金行为的规制效用也甚微。从规制层级来看,非银行支付机构挪用、滥用客户备付金的行为不仅涉及到私法领域损害消费者权益,而且涉及到危害金融秩序的公共法益。按照我国《刑法》第2条有关刑法任务的规定,挪用、滥用客户备付金行为情节严重的,应纳入刑法规制范畴。

  (五)数据流动性问题

  在原来的交易模式下,非银行支付机构保留用户的交易信息,并未返回银行,不利于人民银行监管,也不利于商业银行的二次开发。通过“网联”模式,人民银行可以清晰地监测到每一笔线上交易。由于线上交易规模庞大,网联几乎涵盖了国民生活各方面的交易数据,这些数据既反映了消费者的生活轨迹,也对商业银行提高竞争力乃至整个金融行业服务的提升具有重要作用。然而,和涉及到个人信息的大数据一样,网联掌握的数据信息不仅涉及到有关个人隐私的传统观念与制度,而且涉及到数据背后相关场景下法益的保护与平衡;同时个人消费数据的金融化或商业化使用,也存在数据泄露等风险和挑战。由此,探索如何建构个人消费数据的利用秩序,已成为“网联”模式下金融行业发展面临的重要课题。

  个人消费数据的财产和人格属性使其商业化利用问题变得更加复杂,首先,涉及各方利益冲突问题:消费者与数据生产者之间的利益冲突问题;数据生产者与数据利用者之间的利益冲突问题;数据利用者之间的利益冲突以及数据生产者、数据利用者与国家利益、社会公益之间的冲突问题。其次,个人消费信息的使用在具体的实现规则上是否可以一律采取同意规则或选退规则6?最后,个人消费信息的赋权是否能够解决该数据的流动性问题?是否有其他更优化的替代方案?

备付金监管

  三、非银行支付机构客户备付金监管的优化路径

  (一)明确客户备付金的“信托财产”法律属性

  根据《2021存管办法》的有关规定,客户备付金是指非银行支付机构为办理客户委托的支付业务而实际预收的待付货币资金。在线上交易的语境下,消费者享有向第三方平台发出支付或清算指令的权利,即支付或清算请求权。表面看,消费者请求非银行支付机构结转备付金的行为似乎与委托合同相关。根据《民法典》第919条,委托合同是委托人和受托人约定,由受托人处理委托人事务的合同。一方面,消费者与非银行支付机构构建了委托付款合同,如消费者确认收货或者与商家达成约定条件后,消费者委托非银行支付机构与商家结算客户备付金;另一方面,消费者与非银行支付机构构建了委托收款合同,即消费者与商家达成退货退款协议时,消费者委托非银行支付机构收取并结转已交付的客户备付金或退回尚未交付的客户备付金。消费者与商家之间以非银行支付机构为桥梁,构建了彼此买卖关系的通道,非银行支付机构在其中充当了消费者委托收、付款的受托人。但深入分析后可发现,消费者与非银行支付机构之间的法律关系实际上与大陆法系传统的委托关系并不同。在传统的委托关系中,委托标的仍然归属于委托方所有,委托人和受托人都享有对该标的行使处分的权利(受托人依据委托合同行使处分权);但根据货币占有即所有的原则,客户备付金一旦被非银行支付机构作为“受托方”所占有,则非银行支付机构就成为了该客户备付金的所有权人,且以自身名义对外发生关系。

  鉴此,本文认为,消费者与非银行支付机构的法律关系应当被界定为信托关系。《中华人民共和国信托法》(以下简称《信托法》)第二条规定,信托关系是指委托人基于对受托人的信任,将其财产权委托给受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名义,为受益人的利益或者特定目的进行管理或者处分的行为。创设信托的第一个逻辑后果是,信托财产的财产权不再属于委托人,由于信托的设立,曾经是委托人的财产从委托人处被分离出来(赵廉慧,2021)。在线上消费关系中,由于交易空间的虚拟性,消费者存在在线支付货款或报酬的安全性顾虑;同样,面对众多素未谋面的消费者,经营者也必然考虑收取货款或报酬失败所带来的坏账风险(邹开亮、王霞,2020)。支付平台作为第三方介入在线消费关系后,消费者、商家基于对非银行支付机构的信任,从交易安全出发,消费者将客户备付金委托给非银行支付机构,由其为消费者、商家提供结算服务。在此信托关系中,消费者既是委托人又是受益人。一方面,消费者委托非银行支付机构根据交易状态结算金额;另一方面,消费者的受益权体现在既保障了资金安全又能够通过互联网与陌生商家进行跨地区甚至跨平台的商品或服务交易。商户则是消费者买卖合同的交易相对人和非银行支付机构的信托债权人。消费者在线与商家缔结买卖合同,其特别之处在于消费者的付款方式,即消费者以信托资金作为付款方式,非银行支付机构作为受托方与商户结算。当商家不能履行合同义务时,商家的信托债权消灭,非银行支付机构依据与消费者建立的信托关系,将该笔客户备付金退至消费者账户;当商家履行合同义务时,商家的信托债权成立,消费者作为受益人享有非银行支付机构将客户备付金结转至商家账户的权利,商家则享有请求非银行支付机构结转客户备付金的信托债权请求权。由此,如果客户备付金被非银行支付机构挪用、滥用,商户可对非银行支付机构行使信托债权请求权,消费者可行使受益人的撤销权。这就意味着,非银行支付机构履行信托合同将受到消费者与商户的直接监督。

  综上所述,客户备付金应当界定为信托财产。《信托法》第14条指出,信托财产是指受托人因承诺信托而取得的财产。信托制度起源于英美法系,其核心功能是令信托财产独立于委托人和受托人的固有财产,进而实现特定的经济目的(季奎明,2019)。所谓信托财产的独立性,是指信托一旦有效设立,则信托财产就从委托人、受托人和受益人的固有财产中分离出来,成为一种独立的财产,委托人、受托人和受益人各方的债权人行使债权,均不得及于信托财产。信托财产的独立性最终服务于信托目的。根据《信托法》第25—28条规定,受托人管理信托财产时必须恪尽职守,履行诚实、信用、谨慎、有效的管理义务;违背信托目的的处分行为应当承担赔偿责任。如前文所述,在网络经济模式下,非银行支付机构出于交易便捷与安全的考虑,承担了客户备付金的托管和结算职能。客户备付金是消费者出于对非银行支付机构的信赖而交付的,后者接收了客户备付金就意味着其允诺根据买卖合同的履行状态结算、转移客户备付金即承诺信托。作为信托财产,客户备付金如果被非银行支付机构即受托方非基于信托目的而擅自挪用、滥用,那么委托人、受益人都可以对非银行支付机构直接追偿;受托人挪用、滥用信托财产为自己牟利的,所得利益计入信托财产即客户备付金。在线上交易的语境下,信托合同的目的是非银行支付机构基于消费者与商家的买卖合同实际履行的状态结算、交付客户备付金。因此,在非银行支付机构的市场准入条件方面,应当参照信托机构市场准入标准。此外,为防范信用风险,可以在盈利能力、资金实力方面对准入机构进行重点考察。

  (二)完善客户备付金上位法的立法设置

  如前文所述,以《2021存管办法》第47条配合《人民银行法》第32条与46条作为规制客户备付金的准据法,会陷于上位法与下位法相抵触的困境。对此,有两条优化路径可以选择:

  其一,直接提升《2021存管办法》的立法层级,并将其中的第47条改为具体的处罚规则,而不是根据《人民银行法》第46条进行处罚。然而,此举可能会引发人民银行监管法律依据分散的不利后果,并且难以形成统一的监管体系。

  其二,完善《人民银行法》的立法规定。根据《中华人民共和国中国人民银行法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《人民银行法意见稿》)第29条,“中国人民银行应当组织或者协助组织金融机构、非金融机构及其相互之间的资金清算、结算系统建设,协调金融机构、非金融机构及其相互之间的清算事项,提供资金清算、结算服务”。支付结算是指货币给付及其资金清算的行为。支付结算作为一种要式行为,银行、单位和个人都可以被称为支付结算的主体。银行是资金给付和资金清算的中介机构。据此,可将客户备付金作为信托资金的流动方式纳入机构之间的结算行为,将网上交易的过程概括为消费者将客户备付金信托于非银行支付机构,由后者按照交易合同的履行状态向商户结算客户备付金的活动;支付结算功能则是非银行支付机构履行信托义务的基本要义。通过《人民银行法》的完善,配合《2021存管办法》的细化规定,既可以提升客户备付金监管的立法层级,又可以达到利用下位法丰富上位法立法内容的目的。

  (三)以“信托法+银行法+刑法”形成三法监管合力

  首先,挪用、滥用客户备付金的法律后果涉及信托资金的滥用,并最终造成消费者(委托人)权益受损。立足于信托关系,委托人可以通过《信托法》第36条寻求救济。

  其次,在宏观层面,挪用、滥用客户备付金容易影响金融市场以及产生外部性风险。在行政执法层面,按照比例原则,应当评估非银行支付机构滥用客户备付金对相关市场(如线上商品交易市场)的冲击后果,从而确定行政处罚措施。就外部性后果而言,相应市场法规已经规定了外部后果的法律责任,如《中华人民共和国证券投资基金法》规定了向不合格投资者募集资金的法律后果。由于非银行支付机构滥用客户备付金的形式、涉及到的相关商品市场和地域市场各异,可能产生金融风险的外溢效应。因此,在综合评估滥用客户备付金的处罚金额时,可以参考《人民银行法》第46条的罚则,即确定较大的处罚金额。

  最后,基于信托财产的独立性,挪用、滥用客户备付金达到财产犯罪入罪数额的,可以依法追究刑事责任,具体罪名应当视犯罪情节而定。如行为人通过虚假交易欺骗消费者将资金存入支付平台,又通过虚假物流信息确认收货,将一定数额的客户备付金据为己有的,应当定诈骗罪。按照传统保管关系,由于非银行支付机构不能认定为金融机构,其工作人员挪用、滥用客户备付金的行为无法定挪用资金罪;区别于挪用公款罪,挪用资金罪呈现出更强的保护金融法益的目的。作为信托机构,非银行支付机构本质上属于金融机构,其工作人员挪用资金情节符合《刑法》第185条挪用资金罪的,应当认定成立该罪。由此便形成了对客户备付金从公法到私法、从单位到个人的立体化金融监管机制。

  (四)构建客户备付息监管责任的分配制度

  客户备付息是客户备付金的资金时间价值,属于信托财产的天然孳息。客户备付息的分配涉及到信托“受益权”的问题。受益权是指基于信托行为,受托人对受益人承担债务,交付信托财产等和与信托财产给付相关之债权(即自益部分),以及为了确保前述权利的实现,根据信托法的规定要求受托人等做出符合信托目的的行为的权利(共益部分)。也就是说,信托受益权分为自益部分和共益部分7。

  在线上交易关系中,非银行支付机构的受托财产是客户备付金;消费者通过信托合同欲达成的信托目的是在保障客户备付金安全的前提下由非银行支付机构依据线上交易的履行情况结算备付金,即受益权中的自益部分包括保障客户备付金的安全以及按照线上交易实际情况结转备付金。客户备付金在线上交易背景下产生的短期资金时间价值(即备付息)是基于非银行支付机构确保信托合同的成功执行所应尽的法定义务而产生的,故备付息属于受益权的共益部分。

  备付息作为受益权的共益部分,其监管的难度主要来源于两方面:一是如何在全体消费者与非银行支付机构之间进行分配;二是涉及到如何将应当分配给消费者的备付息结算至每个消费者的账户。备付息在消费者与非银行支付机构之间分配的前提在于其权属性质的明确。作为货币资金,客户备付息属于债权范畴,即备付息是消费者和非银行支付机构的共益债权。共益债权的分配需要践行分配正义。共益债权对于全体消费者与非银行支付机构具有互惠性,因为“互惠性是理解罗尔斯分配正义的生命线——差别原则的关键”(季卫东,2021)。备付息的产生以客户备付金为基础,作为消费者与非银行支付机构的共益债权,应当侧重对消费者的分配,对于非银行支付机构只需分配必要合理费用即可。

  此外,随着移动支付手段的发展,可以引入银行的活期储蓄结息手段向消费者退还备付息,也可以采取积分优惠等方式返还备付息。然而,从福利经济学的角度分析,将备付息一一分配至消费者账户,一方面难以达到帕累托最优;另一方面,单个消费者最终可获得的备付息金额往往微乎其微。故有学者建议:既然利息源于消费者的买卖行为,就应当纳入为消费者利益服务的某个基金中,或者纳入全国消费者保护协会基金,或者纳入日后金融监管者为监管非银行支付机构的风险所设立的风险基金中。换言之,以一种新的形式将本应属于消费者的权益返还给消费者(张春燕,2011)。本文认为,此办法指向性不强,可考虑将应当分配给消费者的备付息作为线上消费者权益保障资金的蓄水池,毕竟客户备付息产生于消费者线上消费,理应用于保护消费者线上消费权益。具体可包括但不限于消费者线上争议解决平台的搭建、消费者个人信息保护(如线上商家权限管理等)。非银行支付机构对备付息的使用情况,须定期向社会公示并接受人民银行、消费者协会的监督。

  (五)个人消费数据的场景化控制

  欧美国家基于个人尊严和自由形成了个人信息的个人控制论。建立在人的尊严基础上的个人数据保护理论,蕴含着个人数据由个人自主控制的论调。而个人数据控制论本源于个人独立和个人自治(高富平,2018)。该主张体现了康德“以人作为目的”的观点。但是,在数字经济时代,法律既要保障隐私主体的人格尊严与人格自由,又要促进信息业者对于隐私信息的收集与利用(冉克平,2021)。因为数据作为生产资料只有通过不断地流动、聚集,用于各种目的的数据分析,才能在社会中实现价值。如果产业链中的每一个节点都拒绝分享数据,那么必然会出现“数据孤岛”,导致整个数据产业的发展动力不足(王磊,2021)。换句话说,数据流通是数字经济的内核,个人对个人数据的绝对控制权不利于数据的自由获取和传播。因此,如果过于注重个人信息保护过程中的个人权益维度,忽视其他利益主体的声音与地位,就会或多或少地无视个人信息的正外部性,即整合起来能够促进公共利益的信息生产与处理活动(胡凌,2021)。此外,对于个人的标识、识别(社会记录)是整个社会发展的必然现象,古代所谓“隐姓埋名”在当今世界已经不复存在。人们在社会中活动必然要向他人披露、公开自己的身份。因此,应当将数据流通上升到社会治理层面。个人对数据的绝对控制在互联网时代已经难以实现,而数据的安全有序流动才是整个社会的监管目标。

  本文引入场景理论8和数据流通理论作为探讨工具。数据流通理论认为,数据的价值表现为数据分析,该智能分析产生的知识或智慧的价值在于为人类各项活动的开展提供智力支持;数据的流通是指原始数据在不同的数据控制者之间的流通,使数据不断与其他数据结合匹配成为数据智能分析原料的过程(高富平,2021)。该理论还认为,数据流通的本质是数据的使用许可。本文认为,就个人线上消费数据在金融领域的安全有序流动而言,个人消费数据的风险主要源于两个方面:数据泄露风险和不正当竞争风险。

  为避免个人消费信息泄露风险,“网联”向商业银行提供个人消费信息前应当评估个人消费信息的敏感性并对敏感信息进行加密(如家庭住址或收货地);为避免不正当竞争风险,个人消费数据被商业银行获得应当遵循相对性原理,应当保护银行对个人消费者的识别权,即个人消费者使用该银行账户的线上消费信息(如商户名称、购买商品等具体信息)应当为该银行所知晓。商业银行、非银行支付机构应当对通过网联获得(或通过自身记录的)的个人消费信息采取加密措施、单独存储,并不得公开披露。银行、非银行支付机构使用个人消费信息应当建立可以被追踪的技术体系,以便事后对信息泄露、滥用(如歧视性使用等)者进行追责,否则对该信息泄露或滥用承担连带责任。

  四、结论与建议

  伴随数字经济日新月异的发展,非银行支付机构客户备付金成为互联网交易的主要支付手段。面对直连模式下非银行支付机构客户备付金流动不透明的问题,人民银行发布《2021存管办法》,旨在通过加强客户备付金管理,防范金融系统的结构性风险。目前,该办法的实施虽然取得了阶段性成果,但随着互联网金融的推进,基于高效监管的目标,对非银行支付机构备付金的监管仍面临一些潜在问题。

  客户备付金的法律属性始终是构建和完善相关监管机制的前置性条件。传统主流观点将非银行支付机构客户备付金定性为委托合同或保管合同的标的物,一方面违背了货币占有即所有的基本原则,另一方面也与客户备付金的操作实践不符。客户备付金的法律权属模糊同样也牵连到立法衔接和法律责任漏洞等问题。此外,网联监管模式也关系到数据流动性问题。

  基于此,本文建议将客户备付金定性为“信托财产”,这既可以较好地解决理论自洽性问题,又可以为相关监管机制的构建奠定理论基础。这其中,应强化客户备付金监管应当完善《人民银行法》的相关规定,形成“信托法+银行法+刑法”的监管合力;同时构建合理的备付息分配制度,为事后监管提供有力的法律支持。在网联数据流动方面,应注重运用数据流通理论,并为保障个人消费数据的安全有序流动,对该数据实施事前清洗、事中加密、事后追踪等措施;此外,数据流动还应遵循相对性原理,以避免不正当竞争。

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