村镇银行是我国农村金融市场的重要组成部分，在构建新型农村金融体系、丰富农村金融结构、优化农村金融服务方面发挥着重要作用，有力服务了脱贫攻坚和乡村振兴。自2006年原银监会出台的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》提出在农村地区设立村镇银行试点以来，村镇银行逐渐成为服务农村金融市场的主力军。
截至2021年6月30日，全国共有村镇银行1 642家，是银行体系内法人数量最多、单位规模最小的银行机构。支付系统是经济社会发展的大动脉，是银行机构对外提供金融服务的重要支持工具，加强村镇银行支付系统建设，对于发挥村镇银行的金融服务能力尤为重要。
目前，村镇银行在支付系统建设方面相对滞后，风险防范能力较弱。对村镇银行支付系统建设中存在的问题和风险进行研究，有助于促进村镇银行健康发展，为金融支持乡村振兴贡献力量。
一、天津市村镇银行支付系统情况概述
目前，天津市共有村镇银行13家，设立网点109个，全面覆盖辖内10个涉农行政区。从接入支付系统情况看，各村镇银行已全部接入大、小额支付系统，5家接入网上支付跨行清算系统。从接入方式看，均为代理接入，具体可分为两种：一种是通过发起行代理，村镇银行的行内系统和支付渠道均由代理行建设，资金清算由发起行代理；另一种是通过其他银行代理，如通过兴业银行等专业提供支付系统代理服务的银行机构代理、由发起行所属省联社代理等。
各村镇银行一般在代理行开立同业存款账户，留存清算资金用于支付系统交易的资金结算。从接入成本看，平均系统代理成本低于20万元/年，部分村镇银行依托发起行作为支付系统和清算系统接入代理行，免收代理费用或收取少量代理费用；部分银行系统代理费用数十万元。
二、存在的问题和风险
（一）流动性风险
支付系统流动性风险是指付款行未按时满足支付要求，由此影响收款行，使其不能按时收到流动头寸，从而导致收款行出现资金缺口的情况。相对于大中型商业银行，村镇银行业务规模较小，支持的业务类型有限，缺乏合格质押物，同业拆借难度大，其应对流动性风险的能力较差。
经调研，天津市村镇银行的支付系统流动性风险防范措施包括：建立大额资金汇出事前报备制度，对于超出一定金额的出金提前申报头寸，审批后才能执行；与发起行签订流动性救助协议，在流动性不足时由发起行提供资金支持；村镇银行间签订互助协议等。
然而，上述措施难以完全解决村镇银行面临的流动性问题。同时，村镇银行的支付系统清算账户与人民币存款准备金账户分离，从准备金账户向清算账户调拨资金需要一定时间，如村镇银行头寸管理不科学，可能出现清算账户资金不足以支持清算的情况。
村镇银行立足于农村地区，经营地点相对偏僻，主要客户群体对金融行业的了解程度不高，且村镇银行从业人员数量不足，一般不配备舆情监测人员或舆情应对专业人员，一旦出支付系统流动性问题，容易引发舆情风险和挤兑风险。
（二）管理风险
管理风险是指由银行机构内部因素造成的风险，包括内控管理机制风险、人员操作管理风险等。相对于大中型商业银行，村镇银行在内控管理方面不成熟，更容易出现操作风险。
一是村镇银行在发起行管理制度下经营独立性不足。村镇银行在系统建设、经营管理决策、资金头寸管理等方面严重依赖于发起行，甚至存在部分村镇银行将自身定位于发起行分支机构的现象。在天津市13家村镇银行中，发起行为外省银行机构的占11家。村镇银行高管及核心人员多由发起行从外省委派，工作满3-5年后轮换，对村镇银行所在区域的经济发展、业务需求等情况缺乏足够了解，在制定管理策略方面与当地经济发展实际存在差异，核心骨干本地化率低，较难融入本地文化及市场。
二是内部管理机制缺乏灵活性。村镇银行的内控管理制度主要参照发起行制定，缺乏自主性，但村镇银行在机构设置、人员数量方面与发起行差异较大，导致内控管理制度实用性不足，尤其是风控体系不够健全。
三是与大中型银行机构相比，村镇银行提供的薪酬水平较低、发展空间较小，专业技术人员配备相对不足。据统计，天津13家村镇银行的科技管理人员平均为2人，且部分人员需兼职综合服务、软硬件设施运维等工作，支付系统操作风险较大。
（三）系统风险
一是应急处置能力较差。由于自主建设支付系统的成本高，投入大，后期维护难度大，天津市13家村镇银行业务系统均委托发起行或专业银行系统服务输出机构代建和进行日常维护，系统管理缺乏自主性，应急处置能力不足。一旦出现支付系统故障，村镇银行无法迅速了解故障情况，不具备排查故障原因的能力和条件，自身无法采取相应的处置措施，导致恢复时间较长。从13家村镇银行近年来开展支付系统应急演练的情况看，其演练模式受限于代理行，一般采取桌面推演方式，实战性、突发性差，演练效果不佳，难以达到以练促防的目的。同时，村镇银行的科技人员储备不足，在处理突发事件时能力经验不足。
二是村镇银行支付系统，将功能由代理行定制，缺乏灵活性。如果村镇银行需要增加系统功能或者在系统数据的基础上增加辅助系统会受限于代理行。同时，专业代理行的支付系统界面、功能为统一开发，虽然具备一定的专业性，但不会考虑村镇银行的特殊需求。由主发起行作为支付系统代理行的村镇银行，在系统功能增加方面也不具备谈判优势。
（四）发起行及代理行带来的风险
一是村镇银行业务实时性不强，支付业务主要通过代理行处理，部分支付业务需经过代理行审核，不能实时发送至收款行，容易发生交易时效性差等问题，降低了资金结算的及时性和准确性。一旦代理行出现延时或系统故障，如代理行发生支付系统清算排队情况，即使村镇银行在代理行的清算头寸充足，其支付系统交易也会出现超时或交易失败的情况。
二是主发起行的风险可能传导至村镇银行，引发村镇银行声誉、流动性等风险。天津市13家村镇银行的发起行包括8家农商行、3家城商行、1家股份制银行及1家国有银行，而中小银行机构的风险极易传导至其发起的村镇银行，给村镇银行的支付业务带来风险。
三、工作建议
（一）推动投资型村镇银行或专业第三方科技机构代理机构发展
以市场化、专业化的方式匹配市场资源，为村镇银行初期发展提供代理支付清算、政策咨询、信息科技、产品研发、运营支持、培训等中后台服务。在村镇银行发展早期，考虑运营能力、经营规模及人员配备的情况，合理统筹村镇银行IT系统建设规划，采用专业第三方银行代理或者科技公司接入平台的方式代理接入支付系统，在一定程度上有利于解决村镇银行支付系统建设问题。
同时，专业化的市场服务有利于在提升系统服务质量的同时降低村镇银行系统成本。随着村镇银行经营能力的提升，系统代理的制约因素将会逐渐显现，可结合村镇银行的长期发展规划和经营能力，逐步提升自身科技实力和系统搭建能力。
（二）加强培训管理和系统指标监控
针对村镇银行发展初期普遍存在的科技人员不足、代理支付系统等特点，有针对性地加强村镇银行支付系统连续性管理培训和窗口指导，从管理要求、支付系统功能、应急演练等方面开展专业培训，加强村镇银行在支付系统衔接管理方面的应急管理能力。组织开展风险应对应急演练，针对发起行、代理行和村镇银行自身的情况，推行涵盖故障情况较全面的联合应急实战演练。
加强符合村镇银行特点的监管指标异动管理。设立村镇银行较多的发起行，以发起行为平台建立监管指标异动管理系统；设立机构较少的发起行，则应积极指导其发起的村镇银行关注监管指标异动情况，以便及时发现风险隐患。
（三）完善村镇银行支付汇路和清算渠道
为具备一定发展规模和科技实力的村镇银行提供便利，使其以直接参与者身份接入支付系统，并在收费方面给予一定的优惠政策，为村镇银行增强支付能力、提高支付效率、扩大支付业务等提供坚实的载体和依托。
清算机构提供共享前置等接入方式，直接使用村镇银行的存款准备金账户作为清算账户，减轻村镇银行的头寸管理压力，提高其流动性风险应对能力。积极畅通和丰富村镇银行的支付清算渠道，推动村镇银行加入农信银资金清算中心等清算机构，鼓励其利用发起行的资金清算渠道，不断拓宽村资金汇路。
（四）不断提升风险管理和日常经营管理能力
指导村镇银行建立和完善风险管理体系，制定适应村镇银行自身特点的流动性风险、信用风险、操作风险的管理实施细则，采取相应的应对措施，有效防范、应对和及时化解各种风险，防止风险的蔓延和扩散。同时，加强调查、统计和预测，及时发现风险漏洞，提高防范和控制流动性风险的能力。建立健全现代治理、管理体系。
从发起行制度着手，鼓励村镇银行不断增强自身经营的独立性和管理水平，逐步建立健全符合村镇银行发展阶段内控管理制度，提升其经营能力，降低风险水平，服务国家乡村振兴战略。
