人民银行 7 月 31 日发布的《非银行支付机构网络支付业务管理办法(征求意见稿)》（简称《意见》）引起了各方的热议。《意见》值得关注的地方有很多，其中最值得探讨的是两方面问题：一是对于支付账户的支付功能管理，二是依托支付账户的非支付金融功能拓展问题。
首先就支付功能自身看，经过多次讨论之后，与第一版相比，新《意见》对最初的限额管理有了较大放松。并且不是按照网络账户转账和消费的交易行为，而是转为根据实名制强弱的账户性质来确定额度，这是比较积极的变化。其主要影响到客户利用支付机构账户余额进行交易支付的行为，直接目的是避免在支付机构的备付金账户里沉淀太多资金，从而控制监管者和支付机构自身都面临的这把“达摩克利斯之剑”。间接目的是使得部分支付机构账户体系的“隐形”清算结算功能弱化，转而被改造和纳入已经放开准入和逐渐规范的银行卡清算市场。
应该说在当前零售支付工具快速发展、非银行信用支撑的电子支付账户变得更加复杂的情况下，这是一种过渡性的次优选择，现有的额度标准能够适应习惯用支付账户余额进行支付的多数消费者需求。长远来看，伴随电子支付法制环境、监管环境和行业秩序的进一步完善，加上在金融市场化与支付清算市场适度竞争的环境下，随着拥有账户的支付机构自身模式改革，支付账户资金大量沉淀的可能性也会下降，那么这种行政性政策应该逐渐退出。一方面伴随支付服务消费者的素质提升，更多由客户来把握消费支付安全；另一方面，即便如许多国家都未由监管部门来设定限额，也有许多支付机构主动根据支付场景特点进行额度约束。因为在包括反洗钱、反黑色交易等强有力的监管压力约束下，支付机构也有充分动力做好真实交易监督、风险控制和压力测试。
还需注意的是，《意见》对于账户实名认证、快捷支付等交易流程等都进行了更加细致的描述，更多旨在落实已有的相关规定。其目的是进一步保障交易的安全性问题，也涉及到银行与第三方支付机构对于客户信息掌握的利益平衡。应该说，这里仍反映出零售支付便捷与安全的权衡问题。在当前整个零售支付行业乱象频发的时候，或许应该从过去相对宽松的规则环境，暂时转为更重视安全问题；随着支付行业秩序的进一步规范，则仍需回到支付效率优先。对于支付风险控制与便捷体验这对“跷跷板”，监管部门应及时根绝环境变化进行调整和优化，对于银行与支付企业的关系，也更多依靠市场机制来解决。
其次就支付的金融功能拓展来看，《意见》规定“支付机构不得为金融机构，以及从事信贷、融资、理财、担保、货币兑换等金融业务的其他机构开立支付账户”，是为了避免金融和类金融机构资金流动难以监控，形成依托支付账户的“封闭循环”。这对于目前处于制度空白区的某些依托支付账户的互联网金融创新，确实会产生一定影响，另外对于 P2P 网贷、第三方理财等通过支付机构账户开展的资金管理有影响，不会影响支付机构为其他机构承担资金归集的功能，这也呼应了现有的“互联网金融指导意见”的相关内容。在金融创新加速与混业监管机制不健全的过渡期，这些规定还是利大于弊的。
实际上，在网络支付日益凸显规模经济效应的时代，现有的第三方支付行业将来必然出现兼并和重组，很多支付机构都难以生存下去。对于支付行业排名靠后的机构来说，自身内部管理和控制能力有限，本来就难以承载这些功能扩展性业务。对于行业领先的支付机构来说，则能促使其跳出支付账户的范畴，尝试改变单一支付业务的发展模式，在大平台经济的思路下，或者争取向网络银行发展，或者以不同机构或产品的层面来整合，从而开展支付承载的多元化金融功能创新，以更加规范和明晰的框架来把握风险和消除监管疑虑。
当然，需要注意的是，“支付机构不得为客户办理或者变相办理现金存取、信贷、融资、理财、担保、货币兑换业务”，是在支付机构缺乏与银行类似的监管约束情况下，避免支付账户成为全功能“银行账户”，实现事实上的“金融混业”，从而带来风险的积累和信息的不透明。这在当前也有其合理性，但一方面现实中对此需要把握好，并进一步明确相关内涵，且对面向居民的、某些有价值的过渡性金融创新，给予适度空间。另一方面，也可考虑在借鉴国外经验基础上，结合中国金融改革的特色，尝试分层监管的模式。如在更严格的条款下，给予一定的容忍度，因为在现代金融产品和服务层面，支付清算、资金融通、风险和信息管理的功能融合趋势日益明显，在风险可控前提下，许多类似创新也有其存在的意义。
总之，对于《意见》需要理性看待，一方面是避免各种误读和夸大，其中许多规定在当前有其必要性。另一方面也需看到，过去欧美对于非银行支付机构的监管都比较严格，比较而言我们则相对宽松。去年以来，美联储和欧央行都更加重视提升支付体系的效率问题，并更加积极地应对移动支付等新兴电子支付的挑战。为此在以《意见》引导支付市场规范发展同时，也需要尽快推动支付清算体系的法律法规“补位”、市场架构的健全、动态监管及协调机制建设、支付文化与消费者保护的强化等，从而尽快缩短改革过渡和探索期，达成支付体系发展的战略“共识”，在更加良好的支付生态环境下推动零售支付服务效率的提升。
