我国手机支付产业监管存在的问题

　　随着手机支付产业快速发展，监管主体不明确、监管法规不完善、对消费者保护不足、技术标准不统一、基础配套设施不完善等问题也逐步显现。这些问题市场难以解决，需要通过加强监管来预防和纠正。为此，笔者将手机支付监管中存在的问题为分为两类来加以分析，一是监管机制方面的问题；二是政策引导方面的问题。
　　
　　一、监管机制方面。
　　
　　（一）监管主体不明确。
　　
　　通过对我国手机支付产业监管现状的梳理，可以看出，目前国内手机支付产业监管处于“多龙治水”状况。中国人民银行负责支付结算规则制定，对银行加入支付清算系统进行资格审查、对支付结算工具进行监管，规范非金融支付机构支付行为。银监会负责监管银行业金融机构开展的手机银行业务，不监管非银行类结算业务。工信部对移动运营商的手机支付业务内容、资费及收费行为进行监管。住建部对城市一卡通手机支付提出了五项指导意见，加强了其在手机支付领域的话语权。多头监管容易产生部门利益冲突，带来重复监管和监管盲区的弊端，降低了监管的有效性，浪费监管资源。
　　
　　监管主体的不明确也造成了合作协调机制难以建立，人民银行与银监会在地方上的复杂关系就是典型例证。2003年人民银行与银监会分设，金融分业监管模式基本确立，由于在分设过程中人民银行占据主导，地方银监局在资产、人员分配上处于弱势，导致日后部分地方双方之间的关系较为恶劣，甚至存在相互举报其领导事件，这是双方合作机制难于建立的原因之一。同时，人民银行为维护金融稳定，弥补失去监管权后对银行信息了解不足，提出了以开业管理、日常管理和综合执法检查、综合评价为主要内容的“两管理、两综合”履职模式。这一履职模式也被银监系统所诟病，认为其超过了其自身职责权限，有过界捞权之嫌。
　　
　　监管主体的不明确往往造成有利益时重复监管，有责任时存在监管盲区。
　　
　　（二）法律法规不完善。
　　
　　目前我国对手机支付领域立法还相对滞后。主要法规有《电子支付指引（第一号）》、《电子银行业务管理办法》、《非金融机构支付服务管理办法》及其实施细则，这些法规更多的是对准入资质设定门槛。尚没有相应的可操作性的法律法规对安全风险责任划分、争议解决方案以及产业链其他相关主体法律关系的调节等方面做出规定。例如，《非金融机构支付服务管理办法》仅对客户备付金做出原则性规定，有关备付金账户的开立、变更、撤销以及存管银行资质要求、存管职责均未明确；同时这些部门规章及规范性文件，层次较低，适应性较差，法律效力有限。
　　
　　（三）消费者保护不足。
　　
　　《非金融机构支付服务管理办法》等法规只是提供了原则性的保护框架，对支付机构的违规操作处罚力度太弱，最高罚款3万元的罚则，难以维护消费者应有的权利。一是没有明确支付机构应如何承担，技术风险导致消费者的银行账户被篡改，资金被盗取的责任；二是未规定对于支付机构挪用客户备用金或投资亏损，导致支付困难时，如何弥补消费者的损失。三是“谁主张、谁举证”的证据规则，对消费者明显不利。在手机支付中，用户界面越来越简单，但是普通消费者对后台信息数据产生、传输、保存等内容不了解，同时也缺乏保存电子数据的习惯，因此普通消费者面临较大的举证风险。
　　
　　（四）反洗钱机制有待完善。
　　
　　自2007年《反洗钱法》正式实施以来，我国打击洗钱犯罪的力度和广度在不断加强。面对电子支付工具的不断创新，人民银行2012年出台了《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》，对支付机构如何履行反洗钱义务做出了较为明细的规定。但手机支付具有交易隐蔽、匿名、便利、无痕等特点，支付机构在如何落实客户身份识别、大额交易和可疑交易报告、客户资料保存等方面缺乏可操作性规范。同时，未建立一套适合不同支付机构的异常交易监测标准。现有异常交易监测模式标准灵活，支付机构为了避免遭受监管部门处罚而采取“防御性”报告，报送的数据未经过分析处理，导致人民银行需要花费大量精力来分析、识别可疑交易，立案率比较低。根据近几年来人民银行公布的《中国反洗钱报告》，2008年到2011年的可疑交易报告份数分别为6891万、4292万、6185万，5411万，但立案分别只有215起、119起、374起、146起。
　　
　　（五）信用机制有待完善。
　　
　　信用是市场经济的基石之一，我国的信用环境较差，政府、企业、个人的信用意识尚处于培育阶段。手机支付涉及买卖合同、金融服务合同、通信服务合同等多种合同关系，一方失信将给产业链各方造成损失。这需要建立开放的信用数据库，建立失信惩罚机制。目前，我国的信用信息分布在银行、税务、公安、海关、质检等部门，各部门的信用平台处于封闭运行状态，未形成“平台对接，数据共享”合作机制。
　　
　　二、政策引导方面。
　　
　　（一）商业模式不明朗。
　　
　　手机支付产业链复杂，参与主体较多。银行及银联、移动运营商、非金融支付机构各有其优势和不足，只有密切配合才能扬长避短，推动产业的快速健康发展。但目前在手机支付市场中，各参与主体市场地位不清晰，未形成较为成熟的商业模式。由于业务流程较为复杂，各参与主体尚未找到各自的盈利模式，没有建立利益分配机制。为保证支付链条的正常运转，更好的服务用户，需建立一套成熟的商业模式，明确参与各方的市场定位，优化业务流程，发挥参与主体的自身优势.
　　
　　（二）技术标准不统一。
　　
　　国内手机近场支付主流技术方案主要有两种：一种是中国银联主导的基于13.56MHz非接触式通信的技术方案，另一种是中国移动公司主导的基于2.4GHz非接触式通信技术方案。基于两种频率有产生了SIMPass、NFC全终端、NFC-SIM、NFC-CD、RFID-SIM等不同实现技术。多种技术方案并存发展，造成频段标准、应用支付载体、终端标准、安全规范等多种技术标准不统一的问题。多种标准并存给手机支付大规模应用带来了障碍，不仅增加了相关设备、系统之间互联互通的成本，还使得产业链上的手机、芯片等相关厂商产生了一定的观望态度，从而制约了整个手机支付产业的发展。只有统一手机支付的业务规范和技术标准，才能避免相关部门的重复投资，引导更多的机构进入支付市场，增强支付服务市场竞争，实现资源的充分利用和有效配置。
　　
　　（三）合作机制待协调。
　　
　　手机支付产业链由移动运营商、银行机构、第三方支付机构、用户、商家等多个层次主体组成。产业链中存在多个可能占据主导地位的参与主体，各主体有着各自的利益考量，都希望自己主导整个产业。目前，手机支付产品的开发处于各自牵头推进阶段。中国银联积极推进使用其技术标准的非接触式POS机刷卡终端，2012年数量已突破100万台。而在发卡端，处于近场支付产业链上的企业出现了各自结成合作阵营多头推进的局面。例如，有的银行与银联合作，有的银行与手机厂商合作，还有银行与通讯运营商合作，而银联还与手机厂家进行合作.
　　
　　手机支付产业链中的各方为了各自利益，竞争多于合作，未形成如同银行卡“规则联合制定、业务联合推广、秩序联合规范”的联网通用体制优势，未形成规模化、集约化发展的局面，影响了手机支付业务的发展。这迫切需要监管部门发挥协调作用，推动手机支付产业链各方的紧密合作。
　　
　　（四）基础配套设施建设有待完善。
　　
　　目前，我国还缺乏完备的硬件配套设施，包括可信服务管理平台、清算结算系统、转接系统、密钥管理系统、CA系统、受理环境等，为手机支付行业大规模发展提供基于安全模块的各类应用发行、受理及管理服务。基础设施的完善将有效降低各支付系统的耦合度，实现跨机构转接和系统连接整合，从而使产业各方集中精力开展产品研发、市场推广及产业合作，不必担心标准和技术模式对其产品和业务的影响，不必对基础设施重复投资。