任何国际经济活动都离不开货币。伴随着“一带一路”建设和人民币国际化战略的推进， 人民币域外流通的范围与规模呈不断扩大趋势。人民币国际化， 将促成美元、欧元、人民币等多元货币相互制衡、相互竞争的国际货币格局， 有利于国际货币体系的改革。这将是我国给国际社会提供的最好的全球公共物品， 也是国际社会克服过度依赖美元、摆脱美元陷阱、打破全球金融恐怖平衡的契机。这既有利于我国国家利益的实现， 也符合全球整体利益， 是构建人类命运共同体的一部分。
自2016年10月1日起， 人民币成为国际货币基金组织特别提款权 （SDR） 的定值货币之一， 人民币国际地位和国际储备货币的职能得到越来越广泛的认可。人民币国际化稳步发展， 作为支付货币的功能稳步增强， 作为投资货币的功能不断提升， 作为储备货币的功能逐渐显现， 作为计价货币的功能实现突破， 人民币继续保持在全球货币体系中的稳定地位。
据环球银行金融电信协会 （SWIFT） 统计， 2018年1月， 人民币为全球第五大支付货币。截至2017年末， 境外主体持有境内人民币股票、债券、贷款以及存款等金融资产金额合计4.29万亿元， 同比增长41.3%.人民币合格境外机构投资者 （RQFII） 总额度1.74万亿元。据不完全统计， 离岸市场人民币存款余额超过1.1万亿元， 人民币债券余额2 524亿元， 新发行人民币债券419亿元。根据国际货币基金组织 （IMF） 统计， 官方外汇储备币种构成 （COFER） 报送国持有的人民币储备规模为1 226亿美元， 据不完全统计， 已有60多个境外央行或货币当局将人民币纳入外汇储备。2017年， 我国与“一带一路”沿线国家办理人民币跨境收付金额超过1.36万亿元， 占同期人民币跨境收付总额的14.7%.截至2017年末， 双边本币互换有效协议29份， 总金额30 240亿元人民币。截至2018年5月， 人民币跨境支付系统 （CIPS） 共有31家直接参与者、724家间接参与者， 参与者范围覆盖全球6大洲， 87个国家和地区， 业务实际覆盖全球150个国家和地区， 2 381家法人金融机构。截至2018年6月底， 境外人民币业务清算行清算安排覆盖23个国家和地区， 遍布东南亚、欧洲、美洲、大洋洲和非洲。境外人民币清算行共开立账户1 126家， 清算量超过285.6万亿元。2017年， 银行跨境调运人民币现钞业务规模、净调入量均增长明显， 年内， 银行跨境调运人民币现钞业务金额总计1 144.70亿元， 人民币跨境现钞调运业务平稳发展， 运行稳定。1
目前我国相关的法律规范不能满足人民币国际化的需要， 不能为人民币域外流通提供充分的保障， 本文将着力分析相关问题， 提出完善人民币法规的建议， 全方位构建人民币域外流通融通经营监管的法律制度， 为人民币域外流通融通奠定法律基础。
一、主权信用货币域外流通的法学理论
布雷顿森林体系崩溃之后， 世界进入了“不兑现的信用货币制度”时代。本身没有任何价值的纯粹纸币登上了世界经济史的大舞台。从此， 世界上主要国家都采用了不兑现纸币或曰信用货币本位制度。信用货币本位制度， 并非临时应急的权益之计， 而是一种永久性的制度。不兑现信用货币的出现标志着货币价值基础和本质属性发生了质的变化， 当代信用货币与金属货币具有不同的性质。“当纸币出现， 直至完全不能兑换等值的黄金的时候， 货币已经完全丧失了内在价值， 其作为交易媒介的信用保证也完完全全地依赖于其发行者的信用了。”2“货币早已不再是可消费的和可替代的所有权客体了， 信用货币不可能是物， 信用货币财产权也不可能再是物权， 它是一种新型的财产权。”3当代法学理论认为， 财产具有主客观财产之分， “主观财产是指不具有客观的独立于主体意志而存在的财产客体， 其财产客体和属性完全依据法律拟制而形成的财产。”4主观财产的价值具有永续性和严格的地域性， 在转让时具有观念性， 不具有客观的财产客体， 不具有客体责任问题， 主观财产的典型代表形式是货币财产。5当代信用货币作为主权财产权， 它是国家主权的重要组成部分， 是本国财产权的一般性代表， 是一国独立地进行本国货币立法的国际法依据。国家的重要标志之一是它是否有权独立地发行自己的货币， 以及它发行的货币是否能够得到国际法承认。没有主权的国家或没有经主权国家授权的地区， 是没有能力独立发行自己的货币的。同时， 主权国家发行的货币在国际上是该国财产权的一般代表， 任何国家或他国主体只要持有该国发行的法定货币就对该国享有财产权， 就可以对该国的流通财产行使财产权。
当代信用货币具有地域财产权属性， 主权国家、国家联盟或者经主权国家授权的地区， 发行的货币在其域内流通， 根据属地原则和货币主权原则， 禁止外币流通。信用货币的地域财产权属性， 来源于其主权财产权和专设财产权属性。由于货币财产权是一种主权财产权， 任何主权国家都有权发行自己的信用货币， 按照属地主义原则， 当然有权禁止外币在其域内流通， 从而实现其货币主权。当代信用货币的地域财产权属性， 还来源于货币的专设财产权属性。由于信用货币是由国家或货币当局以国内法的形式拟制出来的财产权， 而不是世界通用的实物形态的财产权， 因此， 当它超过发行区域的法律控制之后， 这种财产权利就不再受到发行国货币法的直接保护， 也就不可能再直接作为财产权。当然， 信用货币的地域财产权属性， 并不排除域外主体行使货币财产权。主权国家全部或者部分放弃货币主权的条件下， 外币在其区域内具有完全或部分的货币财产权属性。货币财产权的这一属性也区别于物权和知识产权：物权没有地域性， 知识产权具有相对地域性， 法定货币具有绝对的地域性。6
金属货币本位制， 货币具有“物”的属性， 货币金属本身就是“有体物”, 主体行使物权没有地域限制， 金属货币的币材本身在不同国家都能得到物权法给予的保护。“在金属货币流通条件下， 法定货币或货币资产的国际或区际流通并不会产生比较大的问题， 原因在于货币或货币资产本身是具有客观的有形客体的物， 而物权是不具有地域性限制的。”7“在金本位制时代， 黄金作为国际货币， 本身是具有一定价值的商品， 能够在全球范围内流通和自由兑换。”8金汇兑本位制度， 间接实行了金本位制， 间接以黄金为基础进行计价和交换， 各主要国家的货币只不过是某一固定数量的黄金的不同名称而已， 世界各国的纸币都以黄金为兑换对象， 各国纸币都代表各自不同的含金量， 能够和一定量的黄金进行兑换， 各国之间的纸币需要兑换的话， 黄金自然可以作为中间媒介。“金汇兑本位制度”条件下， 货币的国际流通亦不存在严重的法律障碍。而法定主权信用货币的域外流通与法律的地域性以及国家的货币主权之间存在着冲突与矛盾。9
由于“金汇兑本位制度”的破产仅有40多年的时间， 该问题还没有引起法学界的足够重视， 没有形成系统的“主权货币法学理论”体系， 更缺少对“主权货币国际流通法学理论”的研究。当今社会， 有国际影响力的货币都是主权信用货币。主权信用货币的地域性、非物权化， 必将导致域外流通的法律问题。
广义的货币财产既包括原生货币财产 （法定货币现金） , 又包括衍生货币财产 （以存款货币为代表） .衍生货币财产， 既体现发行货币的中央银行的信用， 又体现经营存款业务商业银行的信用， 按照传统法学理论不具有绝对的地域性， 在进行域外流通时没有实质上的法律障碍， 以存款货币为代表的衍生货币财产域外流通， 是主权货币域外流通的主要方式。在国际交往中， 使用主权货币现金的情况很少， 基本上都使用以存款货币为代表的衍生货币财产。大额资金转账一般在银行之间完成， 随着电子货币的流通， 转账在极短的时间内即可完成支付， 并且通常需要结算大量的商业交易、货币市场交易以及外汇交易。这些转账的总金额每过几天就会创造出一个世界国民生产总值。10
二、人民币现金域外流通的法律问题
根据领土主权原则， 主权国家只有在自己的领土范围内， 其货币才必须被接受为法偿货币， 除非其他国家同意将此货币作为自己的法偿货币。11根据货币国家理论， 法律规定的流通中的交换媒介只有满足以下两个条件才构成货币： （1） 它们必须是根据国家最高的立法权发行的； （2） 相关的法律赋予这些流通中的媒介某种名义价值 （即记账单位） , 这种名义价值与其内在价值、实际购买力和外在价值没有必然联系。12“在纸币本位下， 国家主权决定了各国可以发行本国的货币。”13
法定货币是国家主权的直接代表， 任何主权国家都有权发行本国的法定信用货币。法定主权信用货币具有严格的法定性和地域性， 为了实现本国的货币主权， 按照属地主义原则， 国家有权禁止外币在其领域内流通， 各国法律通常也是如此规定。法定主权信用货币的域外流通必然导致流通国放弃或部分放弃其货币主权。“由于当今世界并不存在超国家主权的世界中央银行， 主权国家通常禁止外币在其领域内流通。”14“在一国内， 国家发行的主权货币可以通行无阻， 这是以国家强制行使的法律约束力为保证的。而一旦出了国境， 国家所赋予主权货币的普遍接受能力随即消失。”15
货币主权中的货币使用权指的是一国有权管理本国货币或者他国货币在其境内的使用；有权调整支付， 实施外汇管制， 禁止在国内和国际交易中使用外币进行支付；有权限制法偿货币的使用范围等。16主权信用货币是地域财产权， 具有绝对的地域性， 然而， 主权信用货币的国际流通又是客观事实， 这就需要法律作出回应。
东道国对于在本国境内流通的外币可能采取下列三种态度之一：明示禁止外币流通、默示允许外币流通、明示允许外币流通。第一种情形， 外币的流通处于非法状态；第二种情形， 虽然货币当局不主动禁止外币的流通， 但外币持有主体的货币财产权处于不确定状态；第三种情形， 外币流通东道国放弃或者让渡货币主权， 得到货币当局的支持， 外币合法流通。人民币是我国的法定主权信用货币， 人民币的域外流通是客观现实， 从目前的法律来看， 人民币现金的域外流通失去了法律保障， 人民币现金在域外无法获得官方认可， 域外流通将会面临法律障碍。中国人民银行监管人民币流通的法律依据是《中国人民银行法》和《人民币管理条例》， 而这些法律又不具有域外效力。中国人民银行对域外流通的人民币监管没有法律依据， 这是我国必须解决的问题。
人民币现金域外流通的法律问题主要包括：人民币现金出入境问题， 我国法律允许人民币出入国境的额度， 其他国家法律是否允许人民币进出其国境；人民币域外的支付结算效力问题， 我国法律是否赋予人民币现金域外支付结算效力， 人民币域外流通东道国法律是否承认人民币的支付结算效力；人民币域外流通的保护问题， 我国对人民币流通保护的规定在其他国家是否有效， 域外流通国是否对人民币提供流通保护， 以及按照哪个国家的法律进行保护；域外金融机构经营人民币业务的权力来源问题， 我国的金融机构在域外经营人民币业务的权力来源问题， 东道国金融机构经营人民币业务的权力来源问题；人民币在域外发行与回笼问题；人民币在域外流通的监管权问题， 中国人民银行如何实现人民币域外流通的监管， 东道国中央银行是否有权对人民币流通进行监管， 以及按照哪个国家的法律实施监管等。
境外持有人民币的主体， 在其所持有的人民币被作为假币收缴后， 法律应对境外真假币鉴定权、鉴定主体以及鉴定时的法律依据作出明确规定。根据货币主权原则， 我国有权实施新旧货币更迭。境外持有人民币的主体， 在新版人民币发行时， 应享有新旧货币更换权。境外持有人民币的主体， 在其持有的人民币发生残缺、污损时， 法律应规定其享有残损币兑换权。
主权货币跨境流通是市场需求驱动的必然结果， 对法定货币域外流通进行适当的监管是货币当局面临的问题。域外“地摊银行”和“地下钱庄”等非正式金融组织开办的人民币兑换和地下汇兑等业务， 脱离中国人民币银行的监管， 应引起重视。中国人民银行完善人民币跨境流通的监测工作， 并与人民币域外流通东道国的货币当局通过条约形式， 合理构建人民币域外流通的监管机制， 防范人民币在域外成为走私、毒品、洗钱等犯罪的工具。
假币的泛滥对货币发行国和货币流通国都会造成极大的损害， 境外主体所持有的人民币被鉴定为假币后， 收缴主体及收缴的法律依据， 必须明确。国家在行使货币管理权时， 通常会禁止故意毁损法定货币的行为， 任何主体不得故意毁坏或损坏法定货币。因此， 我国法律亦要明确禁止域外故意毁损人民币的行为。未经货币发行当局批准， 制作、仿制、买卖货币图样， 在宣传品、出版物、其他商品或者网络上使用货币图样， 构成违法行为。人民币域外图样使用审批权的合理配置， 是中国人民银行面临的又一问题。
伪变造货币问题， 随着主权货币国际流通的范围不断扩大， 对于不法分子而言， 伪变造主权货币的激励越来越多， 同时伪变造主权货币所造成的危害和影响范围也将越来越大。因此， 无论是从维护主权货币的信用、推进主权货币国际化的角度， 还是从化解假币对货币发行国宏观经济冲击的角度， 货币发行国都应该采取严厉的法律措施， 防范和惩处域内外伪变造本币的行为， 只有如此才能净化本币国际流通的环境。国际社会还曾就国际合作以阻止伪造货币作出过努力， 伪变造货币被《制止货币伪造国际公约》所禁止。欧盟在其法律中强调， 作为一个整体实施该公约更为有效。欧盟还专门通过法律打击伪造欧元的行为， 并指定欧洲刑警组织作为打击伪造欧元的中央办公室。17在推进人民币国际化的过程中， 我国应具备精准打击惩处域外伪变造人民币行为的权力和能力。
三、人民币存款域外流通的法律问题
如前所述， 以存款货币为代表的衍生货币财产域外流通没有实质上的法律障碍， 在推进“一带一路”和人民币国际化战略中， 人民币存款的域外流通必将成为常态， 有必要深入研究相关法律问题。
存款货币财产权、货币票据财产权、电子货币财产权， 是法定货币的衍生形式， 这些财产权是由原生货币财产权衍化而来的， 是衍生财产权。这些货币财产权形式依存于当代银行或金融制度而存在， 它们以对货币的间接控制为条件；它们的客体不是法定信用货币本身， 而是法定信用货币的衍生品；它们的权利范围除了由法律直接规定以外， 还受主体之间约定的限制；它们的价值基础除了国家信用以外， 还包含商业信用和银行信用。18
存款货币是当代最主要的货币财产， 以本币表示的存款货币域外流通范围与数量， 与本币国际化水平正相关， 存款货币域外流通的规模愈大， 表明本国的货币政策在全球范围的影响力愈大。各国法律通常都不限制本国存款货币出入国境。存款的域外流通， 首先面临的是域外经营主体设立审批权的问题；其次涉及流通国境内的金融机构接受外币存款以及办理外币其他业务的法律依据、存款货币在国际流通中的转账、支付、结算、汇兑、流通、融通等经营权问题。
存款货币依托银行等金融机构而存在。域外流通国依据本国法律具有外币经营主体设立审批权。相关主体， 须遵守东道国的法律、法规， 不得损害东道国的国家利益、社会公共利益。东道国依法对外币财产经营主体享有监管权。境内商业银行等机构到境外开设分支机构， 经营本币业务， 依据属人管辖原则， 商业银行的母国对其享有管辖权， 并且巴塞尔委员会也明确要求母国实行并表监管。母国的监管机构通常对本国银行设立海外分支机构会设定一系列最低标准， 通常会设定最低资本标准、从业人员任职资格标准等。我国的商业银行根据国际化战略布局在境外设立分支机构， 既要以属地原则， 符合东道国法律的要求， 又要得到我国监管机构的批准。
通常情况下， 金融机构的业务基本上属于特许经营行业， 经营货币业务需要取得监管部门的特别许可。从法理上讲， 金融机构经营外币业务， 不仅需要得到本国法律的许可， 而且涉及到外币发行国 （或地区） 法律是否许可的问题， 以及许可程序问题。域外的主权货币需要有金融机构或其他机构经营其相关业务， 该主体的外币财产经营权范围也只能由东道国相关法律确定。因此， 可以说金融机构的外币财产经营范围， 东道国监管机构享有审批权。货币发行国可与本币域外流通国可签订协议， 为本币的域外经营权提供法律制度保障。东道国相关主体经营人民币业务， 是对人民币国际地位的认可， 有利于我国的整体利益， 因此， 我国应从法律层面对于境外机构经营人民币业务给予支持。
主权货币国际流通， 产生了主权货币国际流通的监管问题， 合理分配主权货币国际流通的监管权， 意义重大。与境内的货币财产相比， 境外货币财产的运用方式、流向等不再直接受货币发行国中央银行的监管， 或者受到的监管较少， 本币域外流通监管权的实现需要东道国给予配合。本币域外流通监管权在货币发行国与流通国之间可通过条约合理配置， 货币发行国可委托东道国中央银行或货币当局代为行使本币域外流通经营的监管权；货币发行国亦可要求境内金融机构与境外金融机构签订的合作协议必须包含特定限制性条款， 间接实现本币域外流通的监管权。对于本国商业银行的境外分支机构经营本币业务的行为， 本国监管机构可进行并表监管。
人民币存款国际流通的法律问题主要包括：人民币存款出入境问题， 东道国法律是否允许人民币存款出入其国境；人民币存款支付结算效力问题， 我国法律是否赋予人民币存款域外的支付结算效力， 东道国法律是否承认人民币存款的支付结算效力；我国关于人民币存款的法律规定是否适用于域外人民币存款流通东道国， 即规范人民币存款的法律规范是否具有域外效力问题；人民币存款域外经营权问题， 我国金融机构的境外分支机构是否享有人民币财产的经营权， 东道国金融机构是否享有该货币财产的经营权；人民币财产域外流通的监管权问题， 我国金融监管机构如何实现域外人民币财产的监管， 东道国金融监管机构如何监管， 以及按照哪个国家的法律实施监管等。
以存款货币为代表的人民币财产域外流通时， 东道国有权依据属地管辖权进行管理。东道国的法律有权限制其区域内的人民币存款的持有主体、流通范围等。如果这种限制过于严格， 则严重影响人民币在该国实现国际化。事实上， 各主要国家通常允许本国境内的金融机构经营外币业务。中国人民银行与境外货币当局签订的双边本币互换协议， 以及境外人民币清算中心的建设， 正是为人民币存款的域外流通进行法律层面上的协调。
四、人民币法规的完善建议
人民币法规的基本框架， 形成于上世纪90年代中期， 由于时代的原因， 相关法律规则， 根本没有考虑到人民币域外流通融通的问题， 甚至构成了人民币域外流通融通的法律障碍。人民币是我国的法定主权信用货币， 在“一带一路”与人民币国际化背景下， 我国应梳理相关规范性文件， 及时修改完善人民币相关法规， 赋予现行的人民币法规以域外效力， 为人民币域外流通融通提供法律保障， 确保人民币域外流通融通有法可依， 使中国人民银行对域外人民币流通融通的监督管理于法有据， 进而保护相关主体的财产利益和人民币流通效率， 维护我国的国家利益。
法定货币出境是域外流通的前提。法定货币的出境方式包括个人携带出境、金融机构经营调运出境。目前， 我国目前实施的人民币现金限额出入境管理制度。19这种规定实质性地阻碍人民币法定货币的域外流通， 不利于人民币国际化战略的实施， 并且当事人通过反复出入境即可规避。美国规定， “个人进入或离开美国时， 携带的本外币现钞、旅行支票、邮政汇票和种类有价证券的价值超过1万美元时， 必须在抵离海关时向海关申报。”20欧盟规定， “任何人进入或离开欧共体， 携带10000欧元或者更多的现金， 须向各成员国的出入境主管当局申报。”21可见作为国际货币的美元和欧元自由流出、流入其货币区域， 出入境没有数量限制， 实行超限额申报制度。在人民币逐步国际化的过程中， 没有必要再实行人民币出入境限额制度， 我国应及时废止相关法规， 实行超限额海关申报制度， 为了防范携带人民币出入境实施犯罪行为， 同时完善违法犯罪审查制度。
在货币发行国 （或地区） 境内， 法定货币依法具有绝对的、优先的和最终的支付效力， 存款货币是法定货币的衍生形式， 除法律另有规定之外， 其支付结算效力同法定货币应该相同。当法定货币和货币财产在域外流通时， 货币发行国 （或地区） 的法律应对本币域外支付效力作出规定。然而， 《中国人民银行法》第十六条、《人民币管理条例》第三条规定， “中华人民共和国的法定货币是人民币。以人民币支付中国境内的一切公共的和私人的债务， 任何单位和个人不得拒收。”可见， 作为我国法定货币的人民币， 在我国境内是法偿货币。当人民币在域外流通时， 作为货币财产和支付效力的法律根据尚付阙如。上述规定表明， 我国现行法律不能为域外人民币的法律地位和支付效力提供保障， 人民币不具有国际法律地位。这是人民币域外货币地位的最大法律障碍。按照《中国人民银行法》第四条的规定， “管理人民币流通”是中国人民银行的职责之一， 《人民币管理条例》第五条规定， “中国人民银行是国家管理人民币的主管机关”, 当人民币在域外流通时， 作为国家机关的中国人民银行不可能具有直接的域外人民币流通监管权， 中国人民银行如何对域外人民币行使监督管理权， 成了法律空白。
根据《中国人民银行法》第三十二条的规定， 中国人民银行只能对境内主体的人民币行为进行监管检查， 目前， 域外主体的人民币行为的监管规则处于缺失状态。《商业银行法》也没有规定域外主体经营人民币业务的资格条件。《银行业监督管理法》没有授权我国的监管机构对于域外经营人民币业务的主体进行监督管理的权力。《外资银行管理条例》仅适用于中国境内的外资银行。《现金管理暂行条例》是境内经营人民币现金业务的规范性文件， 但太过陈旧。《人民币结算账户管理办法》是部门规章这一层级的规范性文件， 规定了境内人民币存款货币的经营权， 适用的主体范围是境内金融机构， 缺少域外主体人民币结算账户的经营管理规则。《商业银行法》、《支付结算办法》等规范了域内存款货币流通方式、效力等问题。22我国现行法律详细规定了境内人民币业务的经营权与业务操作规范， 但没有人民币业务域外经营权的相关规范。同时， 域外人民币财产融资业务的经营权， 法律规范也处于空白状态。我国现行相关法律制度， 对于人民币域外财产权属性、人民币域外支付结算效力、人民币汇率调控权的行使主体及权限范围缺少具体规定。另外， 人民币域外市场交易的法律规范， 如何认定相关主体在域外操纵人民币汇率及法律责任， 亦处于缺失状态。这将使得域外人民币业务的经营与监管无法可依， 域外持有使用人民币主体的货币权利缺少法律保护。
在修改完善人民币法规时， 要增加人民币作为国际货币的法律依据， 具体条款可明确规定， 在东道国法律或国际条约没有限制性规定时， 人民币在域外同样具有货币财产效力， 所有持有和使用人民币的主体， 均负有遵守人民币法规的义务， 同样受人民币法规的保护， 其他国家或地区的法律如果有歧视人民币的规定， 我国法律采取对等原则处理。这样才能为人民币域外流通与融通夯实法律基础。我国在修改《中国人民银行法》时， 须增加中国人民银行对于人民币汇率享有调控权、对于域外人民币交易市场享有监管权等方面的规范；另外还要增加域外主体操纵人民币汇率行为的认定标准及处罚措施等内容。通过法律的修改完善， 使规范人民币的法律具有域外效力， 域外持有使用人民币的主体承担遵守人民币法律规范的义务。另外， 相关法律还要按照对等原则规定人民币域外流通国的主管机关协助中国人民银行对于人民币域外流通行为行使监管权。
我国在与其他国家签订边贸支付结算协议、货币互换协议、货币监管协议等货币合作协议时， 要明确规定人民币域外法律地位、域外法偿效力、央行之间的合作以及中国人民银行对域外人民币的监督管理权。为了规范和保障人民币财产的域内外流通， 我国可制定统一的“支付结算法”, 其中规定人民币财产在域外流通时不违反流通国禁止性规范的前提下， 遵守我国的“支付结算法”, 同时规定， 人民币财产域外流通国的相关部门协助中国人民银行对人民币财产域外流通进行监管的附随义务。在修改《商业银行法》时， 应增加商业银行境外分支机构的业务与监管规则。
