近年来在互联网、大数据等新技术的推进下，金融科技迅速发展，金融服务水平不断提升。第三方支付作为一种新型的支付方式迅速发展，改变着人们的生活习惯和消费方式，对金融发展具有重要的推动作用。但其作为新生事物，在快速发展的同时也暴露出许多问题，制约着本行业的健康发展，甚至可能引致金融风险。因此，迫切需要进一步完善第三方支付行业监管体系。本文通过梳理我国第三方支付的发展现状，分析其发展所带来的优势和存在的问题，旨在提出行业监管的侧重点和相应的对策建议。
一、第三方支付的发展现状及带来的优势
（一）第三方支付的发展现状
第三方支付的概念有狭义和广义之分：狭义上是指具备一定实力和信誉保障的独立机构，采用与各大银行签约的方式，提供与银行支付结算系统接口的交易支持平台的网络支付方式；广义上指央行出台的《非银行支付机构网络支付业务管理办法》中对第三方支付的定义，即非金融机构作为收、付款人的支付中介所提供的网络支付、预付卡发行与受理、银行卡收单以及中国人民银行确定的其他支付服务。从这一定义来看，第三方支付不仅仅是互联网支付，还是一个集线上线下于一体，提供移动支付、电话支付、预付卡支付于一体的综合支付服务工具。
目前，我国持有第三方支付牌照的机构有200多家。2016年，央行宣布一段时期内原则上不再批设新机构，因此，当前我国第三方支付牌照的发放一直处于停滞阶段。按照不同维度对第三方支付进行分类：一是按支付是否在线划分，可将其分为线上支付与线下支付两类。如支付宝是最大的线上支付公司，银联是最大的线下卡联支付公司。二是按行业和模式划分，可将其分为互联网型支付企业与金融型支付企业。互联网型支付企业主要有支付宝、财付通，以在线支付为主，并捆绑大型电子商务网站。三是按互联网属性划分，可将其分为PC网络支付和移动支付。随着移动互联网金融的迅速发展，移动支付已成为重要的支付方式。从图1可以看出，2021年第一季度第三方移动支付交易额达到74万亿元，同比增长39.10%；除2020年第一季度受疫情影响，物流受阻，线上线下消费行为均减少，同比增长率为-4%外，近两年其他季度的第三方移动支付同比增长率均处在高位。
（二）第三方支付发展所带来的优势
第三方支付丰富了我国的支付体系，降低了传统支付的风险。其规模的不断扩大，对我国经济发展起到一定的推动作用，为促进市场化、多层次支付服务体系的构建，带来多方面优势。
一是降低交易成本。第三方支付平台能够提供一系列的应用接口，通过一个界面整合多家银行的支付系统，使得企业在日常运营过程中与银行直接连接，同时第三方支付平台可以将零散小额交易集中化处理，大大降低企业的运营成本。另外，第三方支付平台与多家商业银行高度集成，节省了一家银行与其他多家银行之间网关界面的开发与维护费用。
二是有效解决交易纠纷问题，保障客户权益。传统的网上银行交易等支付方式较为单一，不能对交易双方行为进行有效约束和监督，交易过程中信用问题频出，交易欺诈现象时有发生，在交易过程中容易出现纠纷。通过第三方支付平台可以较好地解决这一问题，平台上有详细的交易记录，便于解决纠纷问题，规避无法收到商品等风险，平台上的担保业务能够增强客户信心，促进交易进行。
第三方支付机构经营范围已经线上线下全覆盖，且往往涉及多种金融产品，在传统机构监管下难以进行统一有效的管理。
二、第三方支付发展过程中面临的问题
（一）第三方支付平台存在资金安全风险隐患
第三方支付依托于互联网，支付交易不受时空限制，交易的自由化和片段化使资金容易规避监管。如当前直播带货、网购等成为购物潮流，第三方支付机构作为网络交易的中介，负责保管客户的资金，但买方和卖方之间存在资金交易的时间差，当交易用户达到一定数量，第三方支付机构账户上会沉淀大量资金，给其挪用资金进行风险投资提供了机会。此外，第三方支付涉及主体较广，包括系统重要性金融机构、清算结算机构、大量普通居民和单位等。由于风险具有传染性、叠加性，若资金挪用的风险加大，会引致一定的系统性风险。
除了备付金风险外，有些第三方支付平台还存在洗钱套现的风险。由于网络交易具有快捷性和隐蔽性，不法分子可以利用信用卡套现，利用监管漏洞偷税漏税、非法集资，或者提供虚假信息开设网店，售卖非正常商品且设置高价等，通过这些店铺转移不明资金，为不法金融行为提供了栖身之地。
（二）第三方支付监管法律制度不健全
第三方支付行业于近些年兴起并发展，但关于第三方支付的法律监管存在空白，缺少健全完善的法律法规。从目前来看，已有的法律法规对监管漏洞的规定缺少针对性，针对第三方支付行业的更是少之又少。自2011年以来，央行分10批发放了200多张第三方支付经营牌照，之后由于违规经营，有不少第三方支付企业的经营牌照被没收。据不完全统计，截至目前，第三方支付机构2021年内累计已收到近50张罚单，罚没总额近1.8亿元。与2020年同期收到约68张罚单、罚没总额超过3.2亿元相比，罚单数量和罚没总额有所下降。虽然违规现象有所减少，但从中可以看出，第三方支付机构违法违规问题依旧严重。为解决这些问题，相关监管部门相继下发一些文件。2021年10月，央行发布《关于加强支付受理终端及相关业务管理的通知》，致力解决条码支付长期存在的安全隐患。将条码支付纳入监管，弥补了之前可能被洗钱利用的条码支付漏洞。但各部门下发的文件与法律法规相比，法律效力不强。此外，在发展初期，为激励第三方支付机构的创新能力，以科技创新带动经济增长，立法机构将其定位为非金融机构，对其监管较为宽松。但随着第三方支付行业的发展以及业务范围的扩大，其与金融机构的界限越来越不明显，如果继续以非金融机构的标准来制定法律，则会由于法律约束力低而产生各种风险。建立健全第三方支付法律体系，是第三方支付行业健康发展的重要保证。
（三）第三方支付准入退出机制落后
我国第三方支付行业准入退出机制不够健全。在过快的发展速度下，各类风险问题相继暴露。为维护市场秩序，虽然对第三方支付市场设置了明确的准入标准，申请成为第三方支付机构需要满足注册资本、业务范围等要求，但当前市场准入制度仍存在较大的完善空间。目前中国对准入企业的注册资本要求按照地域分为最低1亿元和3 0 0 0万元两种，明显高于欧美国家，造成很多优质企业无法进入市场，创造新的经济增长点。另外，注册资本并不能完全代表企业资本实力，同时也不能使客户和债权人的资金安全得到有效保障。而当前我国关于退出机制缺乏明确规定，近几年已有多家机构因经营不善或违规问题退出市场，其在退出市场时会带来许多问题，如客户遗留资金问题、客户信息安全问题，迫切需要完备的退出机制来保障。只有制定完备的准入退出机制，才能保障参与者公平竞争和资本市场的良好生态。
（四）监管模式落后导致效率低下
在金融监管领域主要有机构监管和功能监管两种模式，其中机构监管注重整体把控，传统金融模式下机构监管模式能够较好地实现监管的完整性，对整个行业进行宏观把控，有助于加强监管。我国对第三方支付行业的监管模式是，央行推动制定金融市场的最高法律，各级监管部门负责具体的监管工作。但在具体实施过程中，各监管部门存在沟通不及时或沟通障碍的现象，对金融市场中发生的实际状况也难以预测，法律政策与实际监管要求不相适应的现象时有发生。另外，对第三方支付机构的监管常常涉及多个领域，监管主体不明确会造成重复监管的问题。当前，第三方支付的业务范围不断扩大，业务结构更加复杂化，对实体经济的发展影响较大。在此背景下，第三方支付机构的机构属性和业务结构出现不匹配的现象，第三方支付平台推出的金融产品往往面临不同的监管标准，传统的机构监管模式难以适应市场需求。
三、规范第三方支付行业监管的建议
（一）科学管理客户资金，保障客户资金安全
央行自2013年以来相继制定实施了一系列办法，逐渐建立起比较完善的客户备付金制度。2021年1月，央行发布《非银行支付机构客户备付金存管办法》，明确规定了备付金应当交存至央行或者符合要求的商业银行，支付机构之间的划转应当通过符合规定的清算机构来办理，并且增加了对备付金违规的处罚条款。
尽管央行已多次对备付金进行相应规定，但在监管层面仍有待改进之处。首先是备付金的存放方式需协调好收益性与安全性；其次是对备付金的界定欠缺合理性，客户在支付平台存放的非即时使用的资金不能归为备付金。因此，应加强对客户资金的管理，科学制定客户备付金保证制度及保险制度，切实保障备付金安全。在备付金金额上，高额的备付金会面临较多风险，监管机构应进一步明确监管内容，建立责任追究机制，同时对利息归属问题进一步明确，有效降低风险。
（二）健全完善法律制度体系，实施常态化严监管
我国第三方支付行业的法律制度体系尚不健全，当务之急是健全法律制度体系。首先要加快立法进度。我国法律效力层次分为四级，依次为法律、行政法规、地方性法规或部门规章、地方政府规章。当前关于第三方支付平台监管的规范性文件最高层级仅是第三层级的部门规章，若长期以部门规章作为监管依据，对发展过程中遇到的一些央行难以独自解决的问题，很难在法律层面获得其他部门的协助，因此需要制定一部专门的法律规范作为上位法，调动更多资源。另外，在立法时要明确第三方支付机构的法律属性，不能单纯以非金融机构的标准来立法，至少应该将其作为准金融机构，完善相关内容，做到不留监管死角，构建一套完善的法律监管体系，做到常态化严监管，推动行业持久健康发展。
（三）完善第三方支付的市场准入退出机制
完善的市场准入退出机制是保证企业竞争有序、优胜劣汰的重要前提。首先，我国可以借鉴国际先进经验，完善第三方支付市场准入机制。一方面，放宽资格审查的要求，对于只提供支付服务的企业可以适当降低注册资本金额要求；另一方面，为了保证客户和债权人的资金安全，适当放宽对企业准入的注册资本要求，对准入企业的自有资金以及持有时间进行约束。当前我国的客户资金保障办法主要是按照客户的备付金利息10%计提风险准备金，但备付金并不属于支付机构的实际支出，所以不能产生有效的约束力。对第三方支付机构收取一定比例的保证金，能够在约束支付机构违规行为的同时提高客户的资金安全保障水平，同时促进第三方支付行业合规发展，降低风险。其次，完善市场退出机制。当前我国退出机制标准宽松，很多不符合经营规定的第三方支付机构依旧没有退出市场，加大了支付市场的风险，破坏了支付环境的稳定性。因此，相关部门应进一步完善机构退出标准，在机构退出市场时谨慎处理，注意客户的隐私保护和信息安全，消除边缘企业违法经营、泄露用户信息的违规现象。同时，监管机构应进一步加大违规处罚力度，有效根除第三方支付机构以不正当手段谋取利益的行为，使其违法成本远高于违法经营的收益，营造健康的市场环境。
（四）实现机构监管向功能监管模式转变
当前，第三方支付机构经营范围已经线上线下全覆盖，且往往涉及多种金融产品，在传统机构监管下难以进行统一有效的管理。因此应创新监管模式，改变传统的以支付渠道为区分的模式，把重心转移到业务产品的风险特点上，尽量减少监管职能的重叠和交叉，实现机构监管向功能监管转变。功能监管是指不考虑机构属性，而是根据业务类型采取与之对应的策略。在这种模式下，将金融业务详细分类，如银行、保险、证券等，若支付机构参与了这些相关业务就必须接受监管，支付机构若开展信贷业务，则要根据信贷业务的规定建立相关的资本金以及拨备制度，若开展理财业务则要相应地建立风险准备金制度。功能监管具有针对性，能够提高效率，避免多头监管和重复监管的问题，引导市场走向规范化，同时更加适配发展混合业务的第三方支付行业，以业务划分监管机构，可以让专业的监管人员监管擅长的领域，提高监管效率，有助于监管的公平性，更好地促进行业创新发展。
