人民银行对支付机构客户备付金（以下简称“备付金”）的监管是一个从无到有，从无序到有序，从分散到集中的过程。本文将备付金监管的发展过程归纳为四个阶段，通过对比新旧监管办法，对不同阶段备付金监管及集中存管前后的影响进行分析及展望。
一、备付金监管模式的变迁
备付金监管是支付机构监管的核心内容，伴随着支付服务市场的发展而不断完善。支付机构在不同时间段有非金融机构、非银行机构、非银行支付机构、支付机构等称法，本文为阐述观点需要，统称之为支付机构。通过梳理相关监管规则，从发展历程来看，备付金监管可以归纳为支付机构自律、单备付金银行、多备付金银行和集中存管四个阶段。
1. 支付机构自律阶段（2010年9月前）
在这一阶段，支付机构基本处于无序发展的状态，从中央到地方并没有监管部门将支付机构备付金纳入监管职责，目前仅能查到的文件是2009年4月发布的《中国人民银行公告[2009]第7号》。该文件仅涉及对支付机构开展类似备案登记的管理手段，并未明确支付机构监管的核心问题——备付金监管。
2. 单备付金银行阶段（2010年9月—2013年6月）
2010年9月，人民银行制定的《非金融机构支付服务管理办法》正式施行。该办法明确了备付金的性质，即不属于支付机构的自有财产，并只允许支付机构选择一家商业银行作为备付金存管银行，同时强化了人民银行的监管职责以及存管银行对备付金的监督职责，结束了支付机构备付金无明确监管的状态，在一定程度上治理了支付机构依赖备付金沉淀进行资本运作进而营利的乱象，有利于防范支付风险，保护消费者合法权益。
3. 多备付金银行阶段（2013年6月—2019年1月）
2013年6月，《支付机构客户备付金存管办法》正式生效，明确和细化了备付金的监管要求，提出备付金存管银行、备付金合作银行的职能定位，对客户备付金存放、归集、使用、划转等存管活动作出了严格规定。
4. 集中存管阶段（2019年1月至今）
备付金的集中存管是分步骤实现的。从集中存管目标的提出到完全实现，经历了约两年九个月的时间。
2016年4月，人民银行等部门联合发布《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》，明确提出了建立备付金集中存管制度，要求支付机构将备付金统一缴存人民银行或符合监管要求的商业银行，并逐步取消对备付金的利息支出，降低备付金账户资金沉淀。
2016年10月，《国务院办公厅关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》（国办发[2016]21号）的发布为备付金集中存管提供了制度依据，这是迄今为止关于备付金监管最高层级的文件。该方案要求：客户备付金账户应开立在人民银行或符合要求的商业银行，人民银行或商业银行不向非银行支付机构备付金账户计付利息，防止支付机构以吃利差为主要盈利模式；非银行支付机构不得连接多家银行系统，变相开展跨行清算业务。非银行支付机构开展跨行支付业务应通过人民银行跨行清算系统或者具有合法资质的清算机构进行。
2017年1月，《中国人民银行办公厅关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》（银办发[2017]10号）发布，标志着备付金集中存管工作正式启动。通知要求，自2017年4月17日起，支付机构根据业务类型和最近一次分类评级结果，以上季度的备付金日均余额为基数确定交存比例（从10%至24%不等），将备付金交存至人民银行，该账户资金暂不计付利息。
同年，《中国人民银行办公厅关于调整支付机构客户备付金集中交存比例的通知》（银办发[2017]248号）发布，要求支付机构在2018年2月至4月，以上季度的备付金日均余额为基数交存备付金，且交存比例每月提高10%。
2018年6月，《中国人民银行办公厅关于支付机构客户备付金全部集中交存有关事宜的通知》（银办发[2018]114号）要求，2018年7月9日—2018年9月10日，支付机构以上月客户备付金日均余额为计算基数，备付金集中交存比例每月提高10%;2018年10月15日—2018年12月10日，交存比例每月提高5%；到2019年1月14日实现100%集中交存。同时，要求除跨境人民币备付金账户、基金销售结算专用账户、预付卡备付金账户和外汇备付金账户外，支付机构应于2019年1月14日前注销在商业银行的其余备付金账户。
2019年1月14日，备付金集中存管如期完成，备付金监管正式迈入集中存管阶段。
二、不同监管阶段备付金账户管理及业务模式分析
备付金监管的核心是保证备付金安全，主要手段是对备付金专用账户和资金结算模式进行监管，因此不同阶段的备付金账户开立及资金结算模式不尽相同，且风险各异，这必然要求监管部门根据当时的现实情况进行调整，以达到监管目的。
1. 支付机构自律阶段（2010年9月前）
由于缺乏监管部门的介入，该阶段的备付金管理方式完全取决于支付机构自身的经营理念和风险控制意图。备付金账户由支付机构自主决定开立方式，可能与自有资金存放在同一个账户进行管理，也可能单独开立专用账户进行管理。支付机构可以自由支配使用备付金，挪用、占用备付金的风险由自律管理情况而定，总体来说风险较大。
资金结算模式分为自清模式和银联模式。预付卡发行与受理机构、网络支付机构主要采用自清模式。该模式下，支付机构收到资金时将款项存入有关账户。需要结算时，支付机构通过自建的系统平台采集交易数据，通过轧差、汇总形成清算数据，并向开户银行发出划账指令。开户银行凭借机构的划账指令，向商户划拨资金，并向支付机构反馈资金划拨结果。支付机构往往根据实际管理需要选择以总公司名义或者分公司名义在商业银行开立备付金专用户，开户主体对开立的账户拥有完全的使用和控制权，可以根据自身需要支配账户内沉淀的资金。
早期开展银行卡收单业务的支付机构主要是各省市为促进银行卡联网通用而成立的专业化机构，这形成了开展收单业务的支付机构雏形，如中国银联成立银联商务负责银行卡收单业务，因此该类机构开展收单业务天然采用的银联结算模式。该阶段支付机构如果以直连模式接入当地银联系统，则以分公司名义在当地开立备付金专用户；如果以间连模式接入银联总公司系统，则以总公司的名义开立备付金专用户。
该阶段的主要问题是，没有文件明确相关监管机构对支付机构的监管职责，备付金账户开户银行与支付机构也仅仅是业务合作关系，开户银行仅是业务办理行的角色，无权干预支付机构的支付指令。因此，备付金的安全无从谈起。
2. 单备付金银行阶段（2010年9月—2013年6月）
《非金融机构支付服务管理办法》提出，支付机构接受备付金的，应当在商业银行开立备付金专用存款账户存放备付金；支付机构只能选择一家商业银行作为备付金存管银行，且在该商业银行的一个分支机构只能开立一个备付金专用存款账户；支付机构的分公司不得以自己的名义开立备付金专用存款账户。
该阶段明确了人民银行对支付机构的监管职责，通过确立备付金存管银行，解决了支付机构自律阶段备付金账户开立主体资格、备付金存管银行监管职责和备付金存管账户数量等问题，明确了商业银行法人机构或授权的分支机构应当与支付机构签订备付金存管协议，对存放备付金的使用情况进行监督，并有权拒绝支付机构的非法支付指令。但支付机构的备付金账户沉淀的巨额资金是支付机构与存管银行的谈判筹码，存管银行为获取并留存客户备付金存款规模，履行监督职责往往流于形式。
该阶段各项业务资金结算模式与支付机构自律阶段基本类似。由于银行卡收单支付机构不得以分公司名义再开立备付金专用账户，所有资金均通过总公司开立在商业银行的备付金专用账户与银联进行结算；预付卡发行与受理机构、网络支付机构则选择一家银行作为备付金存管银行，依旧采用自清模式。
3. 多备付金银行阶段（2013年6月—2019年1月）
该阶段继承并发扬了单备付金银行阶段备付金存管银行监管方式，同时引入了备付金合作银行，并对支付机构开立的备付金账户进行了三分类，具体内容见表1。
支付机构沉淀的备付金对于银行来说是一笔巨大的存款，单备付金银行阶段将备付金限定于一家存管银行，多备付金银行阶段进一步细化了存管账户的功能，同时扩展了备付金合作银行范围，兼顾了其他银行的存款利益诉求。
该阶段处于支付业务迅猛发展时期，其间人民银行相继发布了《银行卡收单业务管理办法》《非银行支付机构网络支付业务管理办法》《条码支付业务规范（试行）》，对各项支付业务加以规范。
该阶段最大的变化是条码支付运用从线上拓展到线下，网络支付业务范围也逐步扩大运用至线下收单场景，传统的银行卡收单机构为了能够保持收单业务市场份额，采取与网络支付机构直连的方式在收单终端支持网络支付。因此，原先仅运用于线上网络支付交易的资金结算自清模式产生了巨大的风险隐患，弊端逐步显现。
网络支付机构通过在存管银行和合作银行的备付金账户之间调拨资金，并运用自建的系统平台实现支付账户与银行账户的直连，对交易资金进行汇总轧差，形成备付金结算数据并提交给各备付金银行进行结算，从而在自身体系内完成了支付业务交易资金从银行扣款、备付金账户收款、资金汇总轧差、备付金账户出款、商户结算资金入账等一系列动作，直接涉足跨行清算业务。由此可见，网络支付机构俨然成为收单机构与清算机构的混合体，监管部门无从把握网络支付业务跨行交易以及备付金账户出入金的真实交易背景，无法确保交易信息的真实性、完整性和可追溯性。
表1 备付金账户分类对比表
4. 集中存管阶段（2019年1月至今）
备付金集中存管的过程本质上是“断直连”的过程。在备付金账户管理方面，支付机构在人民银行开立备付金集中存管账户，并根据特殊业务需要，在商业银行保留1～2个备付金专用账户，将备付金全部交存至集中存管账户，备付金的出金只能通过清算机构向集中存管账户发送支付指令完成。
资金结算模式方面，网络支付机构支付账户与银行账户（账户侧）、收单机构与网络支付机构（收单侧）的直连被切断，清算机构负责在支付账户与银行账户之间（账户侧）、收单机构与网络支付机构之间（收单侧）提供交易转接，进而实现《互联网金融风险专项整治工作实施方案》的监管要求，解决了多备付金银行阶段网络支付机构涉足跨行清算业务等问题。
三、新存管办法的变化
2021年1月，《非银行支付机构客户备付金存管办法》（中国人民银行令[2021]第1号）出台，奠定了备付金集中存管模式的制度基础。这一新存管办法体现出以下几点变化：
一是取消备付金账户三分类模式。
明确备付金集中存管模式的合法地位，为特定业务保留1～2个待结算资金专用存款账户：跨境人民币支付业务、跨境外汇支付业务最多可在2家银行各开立1个待结算资金专用存款账户；基金销售支付业务只能在1家银行开立1个待结算资金专用存款账户；特定业务待结算资金专用存款账户与其中华人民共和国境内客户、商户银行结算账户之间的资金划转应当由清算机构通过备付金集中存管账户办理；预付卡发行与受理业务只能在1家银行开立1个备付金专用存款账户，且该备付金账户内资金应每日清零并结转至备付金集中存管账户。
二是基于集中存管和支付业务现状，规定客户备付金的划转应当通过符合规定的清算机构办理。
目前，国内的清算机构有银联、网联、连通，万事网联已经获得筹备批复。银联负责银行和支付机构之间银行卡清算业务，网联负责处理银行和支付机构之间网络支付业务，连通还处于业务初创期。目前，国内各支付机构均选择了相应的清算机构负责集中存管账户的出金业务，也可能同时选择了银联和网联负责不同业务类型的交易转接。
三是允许支付机构备付金账户有条件互转。
支付机构之间因合作产生的、基于真实交易的备付金划转应当通过清算机构在备付金集中存管账户之间进行，但仍规定支付机构间不得相互直接开放支付业务接口、不得相互开立支付账户，以及由此进行备付金划转。随着业务发展，支付机构间在预付卡充值、聚合支付、条码收单等领域的合作几乎不可避免，该项规定在满足监管要求的同时，考虑了支付机构间的备付金互转的现实需求。新办法实施后，“断直连”之前普遍存在的预付卡机构需要通过中间代理商才能受理微信支付或者支付宝支付的模式，将变更为以留存的备付金专用存款账户作为结算账户，直接受理微信支付或者支付宝支付业务。聚合支付模式下，收单机构为微信支付、支付宝的间连商户提供的收单业务也成为合规业务。
四是明确人民银行及其分支机构、清算机构、备付金银行各方对于客户备付金的监督管理职责。
新存管办法建立了由人民银行及其分支机构、清算机构和备付金银行组成的备付金监督管理体系。人民银行及其分支机构对客户备付金存管业务活动进行全面监管，并开展检查。清算机构对客户备付金集中存管账户中备付金的存放、使用和划转进行监督，并监测相关风险。备付金银行对预付卡备付金专用存款账户中备付金的存放、使用和划转进行监督，并监测相关风险。
五是明确备付金违规行为可依据《中华人民共和国中国人民银行法》第四十六条的规定进行处罚。
《非金融机构支付服务管理办法》明确规定备付金监管罚则，但处罚力度较小，震慑力有限。新存管办法明确适用人民银行法第四十六条，对支付机构的监管威慑力上升一个层级，有利于打击违法违规行为，提升支付机构合规意识。
四、备付金监管模式的影响及展望
从发展趋势来看，现阶段备付金集中存管制度基本确立了今后相当长一段时间内备付金监管模式，对支付机构以及支付市场的影响将长期存在。
1. 支付机构将更加专注于支付业务，促进支付回归本源
备付金集中存管前，支付机构往往将精力主要集中于追求无限制扩大备付金规模，通过投资、理财等方式获取投资收益或者以吃利差的方式赚取利润，并以备付金规模优势向开户银行提出各项优惠诉求，获取相应的手续费或者支付通道价差收益。
备付金集中存管后，开户银行无需顾忌与支付机构的业务合作是否影响其备付金存款规模。支付机构凭借备付金规模的地位优势不复存在，只能将精力更加专注于支付业务，重点提升服务质量和开展业务创新，有利于支付市场的规范发展和互联网金融风险整治，促进支付业务回归本源。
2. 影响支付业务许可证的市场估值，加速行业优胜劣汰
备付金集中存管后，人民银行对备付金按照0.35%的年利率给予计息，较之前存放商业银行，支付机构获取的备付金利息明显减少。预付卡机构对备付金利息依赖性最强，受影响最大，其次是网络支付机构和收单支付机构。此外，随着近年来对支付机构的监管力度不断加大，预付卡业务牌照估值急剧下降，收单业务和网络支付业务牌照估值亦有所降低。目前，财付通、支付宝基本占据了支付市场九成以上的份额，且随着集中存管时间的不断推移，一些经营不善、增长乏力、无法维持业务运转的支付机构尤其是预付卡机构将被淘汰，机构兼并重组或将成为常态。
3. 收缩货币市场流动性，影响货币政策乘数和货币供应量
为规范备付金集中存管，人民银行在货币当局资产负债表中增加了“非金融机构存款”会计科目，用于核算和公开存放在人民银行的备付金。人民银行货币当局资产负债表披露，2021年该项目基本保持在1.7万亿元以上的规模。将原本存储在商业银行的备付金存款集中转存至人民银行，类似于货币紧缩性政策，直接从市场抽取了万亿规模的流动性，集中存管变成了人民银行的货币操作工具。因此，在集中存管模式下，支付机构支付业务开展情况一定程度上会影响货币政策乘数和货币供应量。那么，在货币政策操作过程中，货币当局应当合理估算集中存管的备付金存款对市场流动性的影响。
4. 确保支付机构交易指令的真实性成为监管重点
备付金集中存管前，存管银行要完成监督任务很大程度上取决于支付机构的配合度，同时还需要协调备付金合作银行。备付金集中存管后，监管的主要责任在人民银行，如何确保支付机构基于真实信息发送划转备付金的支付指令，确保指令的完整性、一致性、可跟踪稽核和不可篡改成为其监管重点。
新存管办法为了防范该风险，第四十条规定：支付机构应建立自查机制，定期按照要求对自身业务合规性、流程可靠性、系统连续性、客户信息安全性等进行自查；聘请独立的、具有专业资质的审计机构，按年对备付金业务进行审计。在人民银行和清算机构无法直接接入支付机构业务系统逐一核验交易指令的前提下，最根本有效的手段是支付业务许可证能否展期，以此促使支付机构合规经营，因此建议适当缩短支付业务许可证有效期，改5年为3年。
5. 不同支付机构支付账户的资金互转限制仍有必要
不同支付机构的支付账户资金互转，涉及支付账户性质和支付机构在支付业务中的定位问题。如果不同支付机构间支付账户实现资金转账，支付账户的功能和性质则更接近银行结算账户，但其开立环节的风险控制力度又不及银行账户。如果对不同支付机构的支付账户资金互转不设限额，支付机构的角色便更接近于银行，但是在内部风险控制上又缺乏强有力的内控措施。
目前，电信网络诈骗、跨境网络赌博频繁使用支付账户和银行账户组合来转移资金，支付市场秩序有待进一步规范，在市场合理需求并不十分强烈的情况下贸然放开不同支付机构支付账户的资金互转，无疑将为监管部门带来更高的监管成本和更严峻的治理挑战，因此短期内放宽资金互转限制不太可能实现。
