国际社会和中国对第三方支付平台的监管模式

    支付清算作为中央银行发挥最后贷款人作用的根本途径，是现代中央银行产生的根本原因。商业银行负责具体市场交易的结算，中央银行则负责商业银行间的债权债务清算。这种二级结构是现代金融体系运行的生命线。
   
    第三方支付虽然没有完全脱离商业银行，但目前的发展趋势使其可以脱离商业银行，利用网络技术进行资金传输和转移，从而独立发挥支付中介的作用。对于没有将第三方支付纳入管理范围的国家，第三方支付平台产生的电子货币会严重干扰中央银行货币政策的执行和传导。
   
    在日益发达的第三方支付体系中，中央银行应该充当何种角色？ 第三方支付以电子支付和卡支付为主，是典型的非现金支付形式。美联储在 1913 年成立时，就被美国国会赋予监测非现金支付体系的重任，故此，在美国，第三方支付体系自产生就在美联储的监测范围中。而要执行这一监测职能，美联储必须像参与商业银行结算体系一样，参与到第三方支付体系的批发性业务，即充当各支付机构间的最大运营商和便利服务商，以保证整个第三方支付体系的安全、稳健运行。所以，中央银行在第三方支付体系中的基本角色有三个：监测者、运营者和便利服务者。
   
    是否实质性地发挥以上三种角色，将第三方支付体系纳入中央银行的监管视野范围，取决于各国第三方支付体系的进展。第三方支付平台的双边交易都具有较强的网络外部性，如果网络安全没有得到保证，很容易引发网络系统性风险，从而冲击中央银行的支付清算体系，因此，大多数国家的中央银行已经开始介入对第三方支付体系的监管。
   
    （一）欧盟监管模式。
   
    欧盟对第三方支付业务持开放的态度，主要是通过对电子货币统一立法，规范电子货币发行及应用，旨在建立了一个全面、有效的监管制度框架来实现监管并推行机构监管原则，倾向于对第三方支付机构给出明确的界定，进而通过不同层次立法予以监督。欧盟早在 2000 年就立法规范电子货币，将电子货币发行权收归欧洲中央银行。2000 年 1 月份的《电子签名共同框架指引》、《电子货币指引》和《电子货币机构指引》规定了电子签名的合法性和有效性，规定非银行电子支付服务商取得营业牌照（包括完全银行业执照、有限银行业执照、电子货币机构执照）的要求。同时，电子货币发行机构需受中央银行管理，保留存款准备金，并限制客户资金进行投资。结合欧盟相关法律法规，对第三方支付具体规定如下：一是明确欧洲中央银行是第三方支付监管主体。二是获取资质原则。法律明确规定第三方支付机构必须获得银行业牌照或电子货币公司牌照才能开发业务。三是最低资本要求原则。根据最新《2009|110 | EC 指令》明确规定电子货币机构必须拥有不低于35 万欧元的初始资本金，而且至少需要保证初始资本金不减少原则。四是第三方支付机构投资活动受限制。规定第三方支付机构提供服务过程中沉淀的资金属于其负债，其投资活动受到严格的限制。五是滞留资金要建立风险准备金制度，欧洲央行开设专门账户并留存适当的资金，以防范金融风险。六是消费者权益保护制度。规定需向当事人披露相关信息，通过责任限额保护消费者的合法权益，强调电子货币的可赎回性。
   
    （二）美国监管模式。
   
    美国作为电子商务的发源地，大力鼓励创新与放松管制，给第三方支付提供相对适宜的发展空间。
   
    在联邦和州两个层次对第三方支付机构进行功能性监管，联邦层次目前主要要求第三方支付机构登记、注册并接受适宜的监督检查，州层次方面，第三方支付货币转移业务必须获取州发放的经营牌照。美国监管重点是第三方支付交易的过程并践行功能监管原则。但是美国并没有针对第三方支付制定专门的法律制度，监管的法律规范主要是从现有法规中寻找监管依据：一是反洗钱监管，美国的《爱国者法案》规定第三方支付平台应在美国财政部金融犯罪执行网络注册，接受联邦和州政府的反洗钱管理，及时汇报可疑交易，保存所有交易记录；二是规定退出制度，美国《统一货币服务法》规定，在特定条件下，可以终止、撤销业务许可或要求从事货币汇兑等业务机构退出该领域；三是规定禁止业务范围，美国《统一货币服务法》对货币服务机构提出了担保、净资产和流动性的要求，不得从事类似银行的存贷款业务，不得擅自留存、挪用客户的交易资金，投资必须得到许可；四是规定沉淀资金性质，美国联邦存款保险公司并未赋予第三方支付机构以金融机构身份，认为滞留在该平台的沉淀资金只是负债，不是存款，但 FDIC 为第三方支付的滞留资金进行监管，规定该平台的滞留资金存入 FDIC 的无息账户，并为其提供上限 10 万美元的保险额度；五是滞留资金监管，联邦存款保险公司通过提供存款延伸保险，实现对滞留资金的监管，保险费由滞留资金产生利息来交纳，解决了利息分配问题；六是明确规定第三方支付性质，1999 年颁布的《金融服务现代化法》将第三方支付机构定性为货币服务机构，即第三方支付机构只是货币转账企业或是货币服务企业，不是商业银行。
   
    （三）中国监管取向。
   
    中国人民银行不断有序地完善并规范了第三方支付机构的相关规章制度，而且电子商务行业内部也出台了一些自律性规范。中国人民银行 2010 年5 月 19 日通过的《非金融机构支付服务管理办法》（人行[2010]2 号令 0614）及实施细则（20101201）是目前规范第三方支付的主要法律依据。从《非金融机构支付服务管理办法》的内在诉求不难看出，货币当局肯定了第三方支付体系的专业化功能并细化了规范，将其功能局限于支付，要求其巨额沉淀资金存入商业银行账户，削弱其更加类银行化行为的扩张。从整个支付清算体系角度而言，中国人民银行在不断地深化支付体系的管理，细化现代支付方式分类监管。但是，不将第三方支付体系纳入高标准的银行监管，又允许其发挥银行的部分功能，这使得第三方支付体系很容易为盈利而规避央行的监管，从而发生道德风险。不过考虑第三方支付操作不当或故意规避法律等违法违规行为后，容易产生负外部性后果，当下中国相关第三方支付法律制度供给还是非常不足的。首先表现在中国人民银行制定《非金融机构支付服务管理办法》及实施细则仅仅是部门规章，法律效力较低。二是该办法仅对第三方支付机构开业条件、沉淀资金、反洗钱等方面做出原则性规定，实际操作性还有待进一步落实。最后是第三方支付机构违法违规后，法律责任需要进一步完善。因此，为确保中国第三方支付机构风险可控、高效便捷、创新与稳健并存目标的实现，相应的关于第三方支付机构的法律制度供给还是非常必要的。只有供给适宜相关法律制度才能确保监管的有效性和实现帕累托最优。