一、当前个人外汇业务面临的风险
（一）个人多元化需求与外汇管理形成矛盾
1. 个人资本项目政策尚无法全面满足居民境外投资需求。
随着我国境内居民资产的快速增长，一些居民出于金融资产的保值和增值目的，面对境外成熟的金融市场，表现出浓厚的投资兴趣，而当前我国资本项目管理政策对个人参与境外保险、股市和购房并没有放开。一些人为达到境外投资或购房目的，通过将资金分拆化整为零借用他人便利化额度的方式，实现资金跨境流出，扰乱了外汇市场秩序。
2. 跨境电商新业态发展模式与个人外汇管理政策矛盾。
随着跨境电商的蓬勃发展，部分居民也纷纷在网站开设店铺销售商品取得外汇收入。从事跨境电商的一部分人没有取得工商营业执照，也未在商务、海关和外汇局进行备案登记，货物出口也多是通过快递包裹分散邮寄出境。这些人出于避税、逃避海关监管等目的，不愿将外汇所得体现为经营性收入，于是便利用多人便利化额度来分拆收入资金。
（二）违规资金借助个人便利化政策实现跨境流动
1. 境内违规资金借助个人便利化政策途径实现外逃。
一是近年来，我国加大了对违法违纪行为的查处力度，骗税、贪腐、走私这些均是我国纪检机关和司法部门重点查处打击的行为。一些人为将非法资金顺利转移出境，将非法收入进行伪装和“漂白”，借用个人便利化途径进行外逃；
二是一些人进行跨境赌博活动，通过分拆或地下钱庄来实现资金的转移。地下钱庄通过购买大量银行卡，借用卡主的便利化额度来购汇汇出，而这些卡主大多是农民和打工人员，自身根本不会涉及外汇的情况。
2. 境外游资实现投机获利。
我国近年来宏观调控措施有力，经济发展状况良好，经济增速明显高于其他国家。一些“热钱”和游资等投机资本一直觊觎我国的经济发展成果，想方设法将资金汇入境内，享受我国经济快速发展带来的收益。
例如，2005年7月人民币汇率改革以来，人民币汇率最高时点升值34%（如图1所示）。在人民币升值预期强烈的背景下，许多境外“热钱”借助个人渠道进入境内进行投资，获取了中国经济发展和人民币升值带来的双重收益。而当国内经济增速下滑或人民币出现贬值预期时，投机资本纷纷将前期获利资金再通过个人渠道以“自费出境学习”“旅游”“探亲”等名义离境。
图1 人民币对美元汇率走势图
（三）交易手段多样化带来的风险
1. 电子交易渠道监管存在滞后性。
当前各银行大力推广的手机银行、网银、智能终端，在为广大民众提供便利化的同时，也带来一定的监管难题。由于电子渠道没有人工审核环节，具有高效快捷的特点，电子交易渠道正成为个人办理外汇业务的主要途径。同时，通过电子渠道逃避外汇管理的现象近年来有增长的势头。目前，对电子渠道的监管还缺乏行之有效的方法。
日常监管中发现，一些地下钱庄利用网银办理分拆购付汇时，往往先通过网银试探性购买1美元汇出，发现交易未被拦截时，立即购汇付出49,999美元。整个交易仅在1分左右完结，随后该银行卡便被“休眠”，选择新卡重复操作。当银行和外汇局事后发觉交易异常时，资金已完成跨境流出。
2. 第三方支付形成新的交易风险。
第三方支付作为一种新型支付手段，在便利人们资金清算的同时，也成为一些人非法交易的工具。例如当前地下钱庄常用的“对敲”方式，当境内人员需要向境外转移资金时，地下钱庄利用微信和支付宝在境内收取人民币，由境外分庄直接支付外汇；当境外资金需要进入境内时，境外分庄在境外收取外汇，境内钱庄直接通过第三方支付方式在境内支付人民币。境内境外两个市场、两个交易圈、资金不跨境、交易不留痕，监管极为困难。
3. 虚拟货币交易模式存在风险。
近年来虚拟货币成为人们关注的热点，随着虚拟货币在境外一些国家逐步被接受，以比特币为代表的新型虚拟货币的币值不断被推高。2021年3月，世界电动汽车巨头特斯拉正式宣布支持比特币付款，比特币价格如同坐上火箭，一路攀升至1比特币兑换6.42万美元，创下历史新高。虚拟货币所具有高价值、匿名化、去中心化、跨境流通便利的特点也成为别有用心的人逃避监管的手段之一。
2019年4月，上海检察机关以陈某涉嫌XQ犯罪进行起诉，案件信息显示陈某在境内通过将非法集资款与“矿工”换取比特币密钥后，将比特币在境外兑换使用。借助虚拟货币这些特点，虚拟货币持有人为躲避国内的监管，通过境外的交易所、服务商，实现虚拟货币与法币的自由兑换，绕过了个人外汇监管，成为跨境XQ、转移资产的新手段。
二、个人外汇政策的便利性还有提升空间
尽管当前外汇部门大力推进便利化政策，但个别业务办理仍较为繁琐。以个人对外资产转移为例，需要户籍注销证明、申请转移财产税收证明、完税凭证等资料，且需要申请人回到户籍所在地外汇局办理，这对于异地居住和工作的人员极为不便利。
三、国际经验借鉴
（一）美国对资金分拆的监管经验
1.利用完备的自主申报制度提高监管效率。
“设想所有的人都是好人”，这是美国自主申报制度体现出的最主要的特点。他们认为绝大多数的公民会守法，会真实、主动、及时申报交易信息，只有极个别人会躲避监管。在大多数的情况下，通过公民的主动申报可以及时了解资金的真实情况，最大节约监管成本，提高监管效率，避免出现“一人生病，大家吃药”的现象。
例如，当美国公民在境外拥有信托或收到境外捐赠款项时，要主动填写“境外信托及赠与申报表”进行申报。为打击离岸逃税，有海外账户的美国公民会受FATCA（美国海外账户税收遵从法）约束，要求自行报告在海外银行和海外投资账户中持有的资产。
2.严格的金融机构展业制度增加违规成本。
在美国，银行业最担心美联储开展反XQ调查，若发现交易或反XQ内控体系存在问题，不仅会被处以巨额罚款，还会对该金融机构的信誉造成极为严重的影响，后续一些业务开展也会受到限制，因此各金融机构均会按照“了解业务、了解客户和尽职审核”的展业原则严格审核交易。
（二）日本对个人外汇业务的监管经验
日本是世界发达国家之一，居民对外交往频繁，外汇管制较为宽松。《外汇和外国贸易法》是日本实施外汇监管的重要法律依据，为平衡便利与监管的关系，该法经过了多次修订。《外汇和外国贸易法》对于个人外汇业务的管理主要体现在三个方面，即“最小性”“义务性”和“惩罚性”。
“最小性”主要是根据该法第一条规定：“在自由交易的基础上，政府会进行最低限度的管理。”日本政府为避免过度监管给居民带来麻烦和效率低下的问题，除极个别业务须事前审批，绝大多数的业务只需事后申报即可。为便于居民申报，日本银行建立了网上申报系统，并在新冠肺炎疫情期间，延长了事后申报的时限；
“义务性”是指个人有义务向日本银行如实说明其资金用途和去向。个人要根据资金交易的性质分别进行交易报告、支付报告和个别业务报告；
“惩罚性”是指为保证申报信息的有效性，对于逃避申报或虚假申报的个人，将会被处以半年拘役或50万日元罚款。
四、政策建议
虽然个人外汇业务出现了新情况、新问题，违规方式呈现多样化、隐蔽化，但这些都是经济社会发展到一个新阶段必然会出现的问题，我们大可不必惊慌，不能“因噎废食”回到行政审批的老路上，而应坚持便利化目标不变，积极转变监管思路，加大改革力度，提升监管能力，做到“魔高一尺，道高一丈”，平衡便利化和防风险的关系。
（一）提升便利化水平，满足居民用汇需求
一是在坚持风险可控的前提下，适当提高居民用汇额度。现行的居民每年5万美元便利化额度政策是在2007年出台的，距今已有15年，在这其间居民财富快速增长、境外生活需求多元化、电子商务发展迅猛，5万美元的便利化额度已显得“捉襟见肘”，因此可在广泛调研的基础上适当提高便利化额度；
二是加快推进资本项目可兑换进程。拓宽居民正常境外的投资渠道，引导居民通过合法合规渠道进行资产投资，满足个人资产保值增值方面的用汇需求；
三是进一步提升居民用汇便利化水平，对于办理境外移民等事项可实行全国通办，不必回到户籍所在地，简化手续、环节，提高工作效率。
（二）增强银行甄别异常外汇业务的能力，压实代位监管责任
一是由于银行处于办理个人外汇业务的第一线，既是宣传、解释外汇政策的窗口，也是最了解个人外汇业务趋势、苗头的关口部门，银行对个人外汇政策的理解、把握和宣传情况将直接影响个人外汇政策的执行效果。因此，应指导银行建立个人外汇管理内部管控体系，完善规章制度，有效防范操作风险和道德风险；
二是增强电子银行业务风险识别能力。督促银行开展技术攻关，增强网上银行、手机银行和智能终端异常个人外汇业务事前预警拦截、事后分析识别的能力。例如，可通过获取计算机网卡的mac地址，当同一mac地址出现多笔小金额和大金额交替交易时，可对交易进行识别拦截；
三是加大个人外汇政策宣传力度。利用窗口指导、网页提示、制作个人外汇政策解读动漫，使公众及时了解个人外汇政策，自觉通过正规方式办理业务。
（三）完善个人外汇业务监测体系，加大违规处罚力度
与国外监管方法比较发现，我国虽然也将主动申报作为一个重要的监管方式，但仍存在政策执行不到位和处罚过轻的问题，应进一步加大政策执行和违规惩戒力度。
一是借鉴国外经验，完善个人用汇申报体系建设。指导个人真实、准确填报个人用汇申报资料，并在后续监管中体现“越诚信越便利”的监管思想；
二是加大违规惩戒力度。对于虚假申报、分拆交易、跨境赌博、出卖银行卡、XQ等违规行为，在加大罚款金额的同时，还应纳入个人征信记录，提高违规成本；
三是利用大数据提升研判能力。目前，对于个人分拆业务，当资金来源涉及多家银行时，追踪起来十分困难。因此，整合外汇、支付、反XQ、跨境办等央行内部部门，利用大数据集中分析来提高个人外汇业务监测成效；
四是对相关法律规定进行修订。赋予基层外汇局对人民币账户检查取证的权限，打通本外币检查“断头路”，实现本外币资金全方位监管。
（四）建立部门间配合机制，加大对支付机构和加密货币的监管力度
鉴于第三方支付和加密货币违规行为隐蔽性强、取证难、打击难的现状，探索建立部门间的合作机制，加强与海关、税务、公安、法院等部门的沟通配合，发挥各自领域监管优势，形成打击个人违规用汇行为的合力。
