一、非银行支付服务的界定与市场特征
（一）非银行支付服务内容界定
非银行支付市场最早起源于美国。美国《统一货币服务法》规定，非银行支付业务是支付机构事先接收用户付款资金，依据支付指令将指定款项付给指定收款人，实质是为了转移目的而接收货币或货币价值，符合货币转移定义，归属货币服务业务范畴。
2021年1月20日，中国人民银行下发的《非银行支付机构条例（征求意见稿）》规定，非银行支付机构是从事储值账户运营和（或）支付交易处理的有限责任公司或者股份有限公司。
储值账户运营是指通过开立支付账户或者提供预付价值，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为；支付交易处理是指在不开立支付账户或者不提供预付价值的情况下，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。可见，非银行支付服务的实质是供给合适的支付工具，在收付款人之间提供转移货币资金服务。
（二）非银行支付服务市场特征
随着金融科技的飞跃发展和生活消费类支付场景的快速拓展，非银行支付服务市场呈现出以下特征。
1. 移动支付服务快速增长
随着非银行支付主要构成环节账户侧（例如支付宝、微信等）、收单侧（例如拉卡拉、银联商务等）和转接侧（例如银联、网联）的协同推进和支付服务的不断升级发展，扫码支付和NFC支付等移动支付手段逐渐普及，移动支付正不断渗透至各个线下消费场景，快速发展成消费者日常使用的主要支付方式。
据统计，2020年我国有74%的用户每天都使用移动支付工具，较2019年提高4.4个百分点。在移动支付应用端，非银行支付机构提供的支付服务，例如微信支付和支付宝支付等，已成为用户使用频率最高的支付应用，2020年我国分别有92.7%、91.0%和74.9%的用户使用了微信支付、支付宝和银联云闪付；经常使用手机银行客户端进行移动支付的用户占比仅为23.3%。
2. 民生类支付服务渗透率不断提升
非银行支付作为支付体系的“毛细血管”，支付服务业务逐步呈现出小额化、高频化和消费化趋势。随着移动支付普及率的不断提高，非银行支付服务与大众日常民生消费已深度融合。据统计，购买生活品、公共出行支出和缴纳公共事业费已成为大众使用移动支付的前三大场景，比例分别为94.9%、79.2%和77.4%。
在公共交通场景下，扫码支付车费的占比为55.6%，使用公交卡或银行卡的占比仅为10.8%；在教育、卫生和医疗等公共服务类场景下，71%的用户希望通过移动支付进行线上缴费。
3. 市场盈利模式趋同，垄断格局显现
非银行支付服务作为商品和服务交易过程的底层支撑，盈利主要来自手续费和佣金收入、备付金利息收入和平台衍生增值服务收入。经过多年的发展，行业服务形态基本趋于一致，产品可替代性逐步加大，市场盈利模式趋同的倾向在中小型机构的发展中体现得尤为突出。在此背景下，非银行支付市场核心竞争力逐步转向对支付场景应用广度与深度的挖掘与拓展。
平台型互联网头部企业依靠庞大的用户基数和产品便捷的支付体验，快速发展成市场的主导力量。以移动支付市场为例，非银行支付机构的参与主体均为市场头部企业，已呈现支付宝和财付通两大寡头垄断的市场格局。据统计，2020年支付宝市场份额为55.6%，财付通市场份额为38.8%，两大寡头市场份额合计为94.4%，具有举足轻重的市场势力（见表1）。
表1 2020年我国非银行支付移动支付交易市场份额
4. 市场参与者活跃，外资机构逐步渗透
作为金融基础设施的支付服务，对于布局金融生态闭环的互联网企业具有极为重要的入口和链接作用。近年来，平台型互联网头部企业纷纷入股或收购非银行支付机构，构建支付通道，入局“账户侧”支付业务，利用自身的流量优势开展增值类金融服务。例如，拼多多通过上海易翼信息科技入股付费通获得支付牌照；字节跳动通过天津同融电子商务收购武汉合众易宝科技获得支付牌照；快手通过收购易联支付获得支付牌照（见表2）。
表2 近年我国非银行支付市场主要并购事件
在商户“收单侧”，连连数字、银联商务、收钱吧、Ping Pong等公司均计划上市，以扩充资本实力，实现市场扩张。与此同时，随着金融市场对外开放进一步扩大，外资企业正不断涉足国内非银行支付产业。例如，2021年Paypal实现对国付宝100%控股，国付宝成为国内首家由外资全资控股的非银行支付机构。
二、功能监管视角下的非银行支付风险
（一）功能监管的概念
功能监管的概念由哈佛商学院罗伯特·莫顿最先提出，是指基于金融体系基本功能而设计的具有连续性和一致性，并能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。功能监管强调的公共政策重点是监管对象的业务活动范围及其产品（服务）所发挥的功能本质，目的是要在明晰产品（服务）功能和风险实质的基础上，明确监管内容，最有效地达到与监管目标一致的监管结果。
（二）非银行支付服务的风险本质
实现非银行支付服务监管的有效性，要以厘清非银行支付服务的风险本质为基点。功能监管针对不同金融工具的功能实质和风险本质采取有的放矢的监管措施，以防范或减少风险，维护市场的稳定有序。非银行支付服务的实质是以支付工具为载体，实现货币资金在商品或服务交易对手间的交换。
从功能角度看，支付中介以机构自身的资金实力和商业信用为依托，总体上提高了资金交换的安全性和便捷性。从风险角度看，在资金中转的过程中，处于商品或服务交易末端的交易对手间的信用风险转换为支付机构之间的风险及支付机构与金融消费者之间的风险。
信用风险在转移的过程中并没有消失，其累积性的特征要求非银行支付服务应切实防范支付机构“支付不能”的风险出现集中式爆发；其非系统性的特征要求非银行支付服务行业自律组织在信息联通与互动交流上发挥更大的作用；其内源性的特征则要求非银行支付机构公司治理结构不断完善。
（三）非银行支付服务的功能监管目标
非银行支付服务的特征和风险本质决定了非银行支付服务功能监管的目标应包括：维护支付体系安全稳定、提高支付市场效率和保护消费者权益。
1. 维护支付体系安全稳定。
非银行支付服务连接民生，服务大众，安全性尤为重要。维护支付服务体系安全稳定，既要确保单个非银行支付机构的稳健经营，也要支持整体非银行支付市场健康发展，要求不仅对非银行支付机构的个体行为和风险偏好进行监测，也要对非银行支付服务市场的风险累积事前预防。
2. 提高支付市场效率。
持续的创新与活力是非银行支付服务市场快速发展的根基与保障。提高非银行支付服务市场效率，须要坚持支付服务回归本源，防止市场集中度持续提升，引导非银行支付机构更加注重产品创新和用户服务，更好地满足大众和实体经济多样化的支付需求，推动非银行支付服务市场高效支持实体经济发展。
3. 保护消费者权益。
保护消费者权益，不仅要注重保护非银行支付服务对象资金财产的安全，而且要切实防止金融消费者个人信息的非法泄露。在保障资金安全方面，既要在保护性立法上落实交易过程的权责划分和损失风险分配，也要在非银行支付机构出现重大损失、破产清算等市场退出情形时，充分关切消费者利益受损的可能；在保障个人信息安全方面，要严格控制个人信息处理者只有在具有特定的目的和充分的必要性条件下，才可处理敏感信息。
三、我国非银行支付服务监管存在的问题
我国非银行支付服务市场在规模快速增长的同时，风险事件仍时有发生。例如，部分非银行支付机构违规挪用客户资金，为黑灰产业违法提供支付服务；部分大型非银行支付机构肆意突破业务边界，在支付链路中嵌套信贷业务；为无证机构非法从事支付业务，充当“支付中介”，吸收、转移客户资金等。
在平台型经济不断发展、金融混业经营稳步推进的市场格局中，不同类型风险交叉蔓延，不仅危害了金融消费者的资金安全和信息安全，而且对非银行支付服务市场乃至社会经济的正常运转造成了一定的威胁。
2010年6月，中国人民银行制定《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令[2010]第2号发布），奠定了非银行支付机构监管基础。后续，根据市场的发展变化，一系列监管政策相继推出（见表3）。
表3 我国非银行支付监管政策及其主要内容
相关监管政策明确了中国人民银行对非银行支付机构的监督管理责任，规定了非银行支付机构须在许可制准入和牌照制管理的基础上，接受监管部门对其内部管理、业务开展、风险控制和备付金管理等方面进行全程监管，实质确立了以政府行政管理为主导的非银行支付机构监管模式。
日常监管过程中，市场准入和退出机制以行政许可为基础，监管机构通常采取检查、罚款、暂停或终止业务等管控措施督促监管对象落实业务合规要求，达成业务监管目的。为此，在非银行支付机构的核准业务范围内，监管机构制定了业务评估指标，逐年开展机构评估，消除市场风险隐患。
以上措施有效提高了监管的针对性，但也在一定程度上造成了非银行支付机构与开展同类业务的商业银行监管适用标准不一致，无证机构脱离监管等问题，导致监管套利和监管空白现象难以杜绝，消费者投诉和举报案例仍有发生。
近年来，中国人民银行不断完善非银行支付机构监管规章，但相关法律文件部门规章属性决定了其法律约束效力弱，导致监管机构监管规则供给不稳定，市场垄断与过度竞争叠加存在，中小机构公司治理问题突出，监管过程注重短期效率，监管长期效能有待提升。
四、政策建议
（一）坚持监管结果导向，以风险本质为基点，明确监管职责
支付是关系民生的金融基础设施，非银行支付机构是服务社会大众的金融中介。非银行支付服务的功能实质和风险本质决定了市场监管的结果应以安全和效率为导向，并在此过程中充分保护消费者的合法权益。监管机构的职责界定应以支付工具的功能属性和从业机构的行为属性为依据，内容应包括：
（1）规范非银行支付服务提供者的商业行为；
（2）在支付工具行使货币资金转移职能的全过程中保障当事人合法权益；
（3）引导持牌机构注重用户服务，切实提升支付服务服务实体经济的效率。
（二）按照业务功能实质，严守一致性标准，完善法律框架
非银行支付服务市场产品种类众多，但同类业务本质相同、产品结构和功能相对稳定。坚持“同一业务”运用“同一监管标准”，必须做到：
（1）将实际从事同一支付业务的从业机构，包括商业银行、非银行支付机构和“非持牌机构”纳入同一监管框架，统一适用、统一执法，避免出现同类产品监管标准不一，或“管”与“不管”共存的现象；
（2）完善顶层制度设计，提高监管法律层级，突破机构类型监管的行业藩篱，在现有监管体制下依法搭建高效率的监管合作和协调机制，提高执法威慑力，切实杜绝监管套利等机会主义行为。
（三）维护公平竞争秩序，防范累进式风险堆积，维护市场稳定
非银行支付服务市场各类从业主体在经营模式、服务体量、发展周期和市场势力等方面形态各异，头部平台型互联网企业和中小型机构风险隐患的复杂程度和外溢效应也不尽相同。实现监管资源的合理配置，必须做到：
（1）完善非银行支付机构风险评估机制，实施科学合理的分类分级管理，防范中小型机构累进式风险堆积；
（2）密切关注非银行支付服务市场垄断趋势的发展态势，避免平台型机构突发风险事件对支付金融基础设施造成重大冲击，防范新型“大而不能倒”风险。
（四）推进行业自律建设，完善机构内部治理，加强监管互动
非银行支付机构是支付服务风险转移过程中的关键节点。构建良好的公司治理和规范的行业自律，必须做到：
（1）持续推进非银行支付机构改善公司治理结构，通过强化高管资质审查、定期测评和事后责任追究等压实机构内部风控职责，实现监管防线前置，防范机构内源性风险外溢；
（2）支付清算协会等行业自律组织切实发挥综合性和专业性优势，推进非银行支付机构交流合作，配合监管机构实时掌握行业发展信息，搭建监管机构与市场主体的良性沟通桥梁。
