第三方支付平台沉淀资金监管中存在的问题及完善

　　一、 引言
　　
　　第三方支付平台为电子商务交易双方的资金支付提供了担保，有效保证了交易的安全性，并且不向交易双方收取担保费用，成本低，使用方便快捷，较好地满足了电子商务企业和个人的支付需求，极大促进了电子商务的发展。根据易观智库《中国第三方支付市场季度监测》数据报告显示，2011 年中国第三方互联网支付市场交易额规模比 2010 年增长 99%,2012 年交易规模比 2011 年增长了 60%,高达 34576亿元。 以支付宝为例，截至 2012 年 12 月，支付宝注册账户逾 8 亿，日交易额峰值超过 200 亿元人民币，日交易笔数峰值达到 10 580 万笔。
　　
　　由于第三方支付平台对客户在商业银行的账户收付款存在时间差，在一段时间之内，交易资金将滞留在第三方支付平台，这部分资金称为沉淀资金或者备付金，资金包括两方面：一是成交保证金，即交易成交后尚未交付给卖家的款项；二是客户账户余额。随着互联网第三方支付平台机构的迅猛发展，沉淀资金规模日益庞大，年累计金额超过一万亿元。由于第三方支付机构可以直接支配沉淀资金，沉淀资金的安全问题需要监管部门高度关注。 任何对沉淀资金的不规范处理都可能会引发金融风险。 若第三方支付机构挪用客户资金进行风险投资， 或进行非法转移和金融洗钱等活动，可能会给商家和消费者带来难以估量的损失。对沉淀资金实行有效监管已十分必要。
　　
　　二、监管的依据
　　
　　第三方支付平台并非金融机构，而是一个委托代收、代付的机构，对于平台与用户间的关系，我国目前还尚无特定法律，而是沿用《合同法》进行管理。 从电子支付监管角度看，截至 2010 年，我国涉及网上支付的法律法规有《中华人民共和国电子签名法》、《网上银行业务管理办法》、《电子银行业务管理办法》、《电子支付指引（第一号）》，但是这些法律主要针对的是金融机构的电子支付， 对作为非金融机构的第三方支付并未涉及， 并不是专门针对第三方支付的法律法规，对第三方支付的监管仍显空白。 2010 年 6 月 14 日颁布并于 2010 年 9 月 1 日开始实施的《非金融机构支付与服务管理办法》（以下简称《办法》）是对第三方支付平台法律空白的补充，《办法》 明确了中国人民银行的监管主体地位，提高了第三方支付平台的准入门槛儿，并在风险控制和监管策略等方面做出了规定。可以看出，我国第三方监管的法律框架初步搭建， 监管法律依据层次较低， 效力自然不大，并且有些规范性文件仍然处于征求意见状态，须进一步完善。
　　
　　三、第三方支付平台沉淀资金监管存在的欠缺
　　
　　（一）监管的滞后性
　　
　　目前，第三方支付平台业务呈现出多元化发展的趋势，逐渐向更多的金融增值服务方向延生，包括收单、结算、信贷、供应链融资、代售基金等，涉及到小额信贷、生活缴费、信用卡还款、基金支付、商城购物等。 但是对第三方支付平台的监管与第三方支付的庞大规模和迅猛发展态势形成了强烈的不对称，主要表现为立法明显滞后于市场的发展，监管方式和手段的更新速度远跟不上日新月异的行业发展。
　　
　　目前第三方支付业面临的突出问题和挑战有两方面： 一是风险问题， 包括自有资金和客户备付金安全、 客户信息安全，以及运行和业务系统的安全等；二是诸多的市场行为如反洗钱、防套现存在严重的监管缺失。
　　
　　（二）对沉淀资金利息的监管存在法律盲点
　　
　　《非金融机构支付服务管理办法 》中规定 :支付机构接受客户备付金的， 应当在商业银行开立备付金专用存款账户存放备付金。备付金不属于支付机构的自有财产。可以看出，《办法》 对由此而产生的利息归属及分配问题尚没有明确， 这种不确定性给第三方支付商合理处理和盘活沉淀资金带来了困难， 给监管部门依法监管带来了监管盲点。 目前，学术界大部分观点认为利息应当属于消费者，理由是利息是备付金的孽息，从权利上讲毫无疑问应该属于消费者。
　　
　　另一种观点认为，第三方支付商为吸引消费者，采取降低甚至免除交易手续费的吸储方式， 利息应该转化为第三方的合法收入， 这反过来还可以为第三方支付平台的正常运转和发展提供资金支持。
　　
　　（三）对沉淀资金的监管缺乏操作性
　　
　　当第三方支付平台机构参与结算业务时， 原本由银行主导的交易过程被割裂成两个看起来毫无联系的交易：客户的支付指令不再通过商业银行， 而是由第三方支付平台掌握， 银行按照第三方支付平台的指令将资金由客户账户划入支付中介的账户并最终划入目标账户。 在整个结算过程中，即使交易过程发生在同一商业银行系统，商业银行也无法确定这两项交易的因果关系。 不法分子容易通过第三方支付平台进行洗钱、恐怖融资、贿赂、赌博、诈骗、信用卡套现、逃税漏税等非法活动，逃避银行系统的反洗钱监管。
　　
　　我国有关法律缺乏对交易过程监管的具体有效措施， 仅仅是笼统的规定，可操作性较差。
　　
　　四、 我国互联网第三方支付平台沉淀资金监管的完善建议
　　
　　针对目前监管存在的问题，提出以下监管建议。
　　
　　（一）构建以中国人民银行为主 ,多部门监管为辅的监管体系
　　
　　“维护支付、清算系统的正常运行 ”是中国人民银行的法定职责，这无疑确定了央行的监管义务，《办法》的出台，进一步确定了央行监管主体的地位。同时，第三方支付平台业务具有综合性的特点，并呈现出多元化的发展趋势，涉及到了信息产业部门和银监会的监管范围。 信息产业部门作为推进信息化建设、协调维护信息安全的主管部门，对第三方支付平台监管有着先天的优势。此外，第三方支付平台机构开立结算账户并提供结算服务，具有跨行转账功能，类似于商业银行的中间业务，而根据《商业银行法》第三条规定，中间业务必须经过银监会的批准才能从事， 第三方支付平台显然已经突破了这种特许经营限制。 进一步需要提出的是， 目前也有学者认为商业银行在一定程度上发挥了监管部门的作用。持这种观点的学者认为，只有向商业银行缴纳必要的保证金， 使这些保证金作为银行托管或者监管的费用，才能使商业银行及时地监测并反馈存在的各种问题，使支付机构能有效地应对存在的各种风险。由此分析，在第三方支付平台的监管主体选择上， 单一的央行显然不能满足市场监管的需求，应该构建以人民银行为主、多部门为辅的监管体系。
　　
　　（二）构建多样化备付金保障体制
　　
　　提取一定比例的客户备付金收益用于设立客户备付金风险保障基金或者建立客户备付金保险制度等， 当第三方支付平台机构发生破产、倒闭等情况时，在客户备付金不足以清偿其对客户债务时提供救助或者赔付。
　　
　　（三）创新沉淀资金的风险隔离，明确利息归属
　　
　　按照 2010 年 9 月 1 日开始实施的《非金融机构支付服务管理办法》，支付机构接受客户备付金的， 应当在商业银行开立备付金专用存款账户存放备付金。这里，商业银行充当了托管机构， 会滋生商业银行在争夺第三方支付平台这一大客户时的违规行为。在美国，第三方支付监管部门是美国联邦存款保险公司（FDIC），它对沉淀资金的监管是通过提供存款延伸保险， 保险费由这些沉淀资金在银行产生的利息来缴纳。我国可以借鉴，规定将沉淀资金统一的托管机构设在结算公司或汇金公司辖下， 选择合理比例投放于银行间市场，并对利息采用投保的方式开设风险基金账户，以增强人们对第三方支付平台的信心， 保障整个交易体系的安全与稳定。这不仅实现了沉淀资金的风险隔离，还可以在出现货币紧缩时盘活交易市场， 同时也解决了沉淀资金的利息归属问题。
　　
　　（四）赋予第三方支付商更多盘活沉淀资金的权利
　　
　　2013 年 6 月 支付宝与天弘基金联手上线余额增值账户服务“余额宝”,支付宝的用户可以通过向余额增值账户充值，直接在线上购买天弘基金“增利宝”货币基金，进而取得收益，而支付宝也可以据此吸引更多的用户，余额宝是希望通过货币基金高于银行利息的收益， 吸引更多客户将资金从银行转移至支付宝，这是盘活沉淀资金的一大创新，并且是必然趋势。 这里，余额宝成功绕开监管销售基金，使投资者面临巨大的无监管风险。根据《非金融机构支付服务管理办法》中的相关规定，支付机构不得以任何形式挪用客户备付金。其实，第三方支付平台公司适度利用账户中沉淀资金来创造盈利是更为客观的，具体而言，就是可以允许第三方支付平台沉淀资金进行合理、合法的投资，取得相应的收益，这更有利于盘活沉淀资金，取得整体收益。 监管的重点应该在第三方支付平台投资的领域和投资的额度。例如，可以通过立法限定投资的领域仅限于低风险、 高流动性的货币市场，严禁投资于资本市场以及其他高风险、低流动性的领域。倘若法律有相关方面的规定，就不会有现在的监管空白，带来监管缺失的投资风险。具体的投资额度视第三方支付平台的规模，合理设置不同的等级，同时规范审批制度，完善信息披露制度， 规定第三方支付平台应将每次投资的领域和额度上报，进行信息的持续披露。
　　
　　（五）对沉淀资金专有账户跟踪监控制，实现风险预警为了保证沉淀资金的安全， 应该设立相关的风险预警
　　
　　指标，并明确商业银行的持续监管义务。当第三方支付机构将资金托管在商业银行的专有账户后， 对商业银行沉淀资金账户中的资金状况进行跟踪监控，一经发现非法挪用，应立即冻结相关资金，并及时将相关信息报监管部门备案。若第三方支付商非法挪用的次数和资金金额达到了预警指标，则应该采取必要的惩罚措施。
　　
　　（六）保障安全，加强对支付机构的安全管理
　　
　　制订专门的管理制度规范第三方支付机构的系统安全和业务安全，监管层应当建立较为严格的控制机制，对第三方支付平台的大额支付行为进行监控， 确保该大额支付具有真实的交易基础；同时对支付平台向其主要股东、实际控制人或者其他关联方账户转移资金的情形进行监控， 以便于及时发现异常交易情形。 第三方支付机构应强化客户身份的识别，规范业务合作，加强信息安全，防止支付信息和客户隐私的泄露。
　　
　　五、结束语
　　
　　第三方支付平台中出现大量沉淀资金是第三方支付模式中不可避免的现象。随着第三方支付平台交易量的增大，通过对沉淀资金的有效监管来避免金融风险是一个值得深思的问题。尽快规范金融监管体系，明确沉淀资金的利息归属，在有效监管的制度下盘活沉淀资金，实现客户、第三方支付商双赢的结局， 还需要政府和第三方支付平台商共同的努力。